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国家赔偿工作中存在的问题及

解决对策

国家赔偿工作中存在的问题及解决对策

《国家赔偿法》颁布施行八年以来，对保障公民、法人和其他组织依

法取得国家赔偿起到十分重要的作用。但是，由于我国确立国家赔偿

制度起步较晚，《国家赔偿法》本身规定的过于原则，因此，在司法

实务中，国家赔偿特别是刑事赔偿和非刑事司法赔偿工作，仍然存在

不少问题，使请求人难以得到赔偿，一部分人甚至因此对国家赔偿制

度产生怀疑。认真分析问题及其原因，采取相应措施完善我国国家赔

偿体制，是当务之急。笔者试就其中的一些问题谈谈个人的认识。

一、赔偿机构的设置问题

根据赔偿法规定，人民法院设立赔偿委员会审理国家赔偿案件，

赔偿委员会下设办公室作为具体的办事机构。从赔偿法实施八年以来

的情况看，目前赔偿机构的设置值得反思和研究。

对赔偿工作定性直接关系到赔偿机构的科学设置。赔偿法对国家

赔偿工作的性质界定不清，司法实务部门也持不同认识。2002年元

月，在江苏无锡市召开的第三次高级法院赔偿委员会主任会议上，最

高法院将人民法院办理国家赔偿案件定性为审判工作，但遭到以检察

机关为代表的很多部门强烈反对。他们认为，国家赔偿案件完全不具

有诉讼性质，人民法院办理赔偿案件仅是具有司法性质的行政工作，

不能称为“审判”工作。

笔者认为，“审判”一词，有着特定的程序内容，专指人民法院审

理案件的活动。从我国诉讼法的具体规定看，审判工作一般包括立案

审查、受理、一审、二审、申诉、再审等程序，可以采取诉讼保全和

强制措施等。而国家赔偿法所规定的刑事赔偿和非刑事司法赔偿的办

理程序基本上不具备上述内容。从赔偿法具体条文看，只是规定赔偿

请求人“可以申请赔偿委员会作出赔偿决定”，并没有规定为向赔偿委

员会起诉，也没有规定赔偿委员会对赔偿请求人的申请进行裁判。虽

然国家赔偿法规定赔偿委员会的决定具有法律效力，但由于赔偿委员

会并没有被赋予对侵权行为的确认权力，因此，赔偿委员会对刑事赔

偿和非刑事司法赔偿只具有有限的最终决定权。而且，赔偿法也没有

赋予人民法院强制执行权。所以，就现行赔偿法理解，人民法院赔偿

委员会办理赔偿案件不属于审判工作。

将赔偿案件办理机构设置于法院还存在以下三个方面的现实问

题：一是缺乏权威性，一些赔偿义务机关，特别是检察机关对人民法

院赔偿委员会的工作不支持，不配合，不执行，甚至通过有关部门施

加压力，人民法院赔偿委员会对此往往无能为力，只能被动应付。二

是缺乏中立性。由于法院自身也可能成为赔偿义务机关，所以时常会

出现赔偿委员办理法院为赔偿义务机关的赔偿案件，赔偿请求人很难

产生信任。三是缺乏独立性，赔偿委员会的性质并无定论，各地法院

对赔偿办的认识和人员配备也不一致。有的将赔偿办视为法院内部独

立的工作部门，单独设置，配备专门工作人员；有的认为赔偿办属于

松散性机构，将其挂靠在内部其他职能庭处室。实际上，由于法院自

身对国家赔偿工作没有予以应有的重视，赔偿委员会也不具有权威，

其办事机构工作人员的积极性和主动性难以调动。

因此，建议立法机关考虑将处理国家赔偿的工作职能调整到其他

权威部门。

二、刑事侵权事实的确认问题

对侵权事实的确认是能否取得国家赔偿的前提。在理论界和司法

实务界，关于刑事赔偿的原则主要存在两种不同的观点。一种观点认

为，在国家赔偿法的总则部分已经确立了国家赔偿适用的违法赔偿原

则，只有经依法确认才能导致刑事赔偿。另一种观点认为，违法赔偿

原则只适用于行政赔偿，根据国家赔偿法的立法原意，在刑事赔偿中

应当遵循无罪结果归责原则。这两种观点分别为最高法院和最高检察

院所采纳，从而形成两院的确认之争，最为典型的是对存疑案件是否

给予赔偿的不同处理。

根据刑事诉讼法第一百四十条第四款、第一百六十二条第（三）

项的规定，犯罪嫌疑人被逮捕后，因事实不清，证据不足，人民检察

院可以作出不起诉或者撤销案件的决定；证据不足，不能认定被告人

有罪的，人民法院应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判

决，这些案件被统称为存疑案件。国家赔偿法实施前的刑事诉讼法并

无存疑判决一说，因此，在赔偿法中不可能涉及该问题。由此，导致

两院在存疑案件被告人申请国家赔偿时，是否需要另行确认问题上产

生巨大的分歧。2000年1月11日，最高法院颁布《关于刑事赔偿和

非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》，规定人民检察院

因事实不清，证据不足作出的不起诉或者撤销案件的决定和人民法院

作出的无罪判决都