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乡镇政府政策执行力研究的意义、现状与前瞻

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周定财，徐元善

（江苏师范大学，江苏徐州221009）

摘要：提升政策执行力是乡镇政府重要而紧迫的课题，具有重大的理论和现实意义。目前学术界关于乡镇政府政策执行力的研究虽然取得了一定的成就，但仍存在许多问题。进一步改进我国乡镇政府政策执行力，必须加强政府职能研究，准确定位乡镇政府的角色，借鉴企业的高效执行力经验，重视乡镇政府的执行力文化建设，同时推进服务型乡镇政府和执行力型乡镇政府的建设。

关键词：乡镇政府；政策执行力；公共政策

D035.5：A：1008-7168（2012）03-0072-05

乡镇作为我国最基层的一级政府，在政策执行中发挥着特殊而重要的作用。乡镇政府政策执行是政策执行体系中的关键环节，因此，提升政策执行力就成为乡镇政府重要而紧迫的课题。然而学界对该课题的研究刚刚起步，笔者试图通过对当前研究现状做一梳理，并找出存在问题及研究趋势，以期对乡镇政府提升政策执行力有一定的指导作用。

一、乡镇政府政策执行力研究的意义

政策执行是政策过程的中介环节，政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段，政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是政策过程的一个重要阶段。

（一）研究乡镇政府政策执行力的理论意义

首先，研究政策执行力是政策科学的基本任务。政策执行是公共政策过程的关键环节，一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的产出质量，根据政策实际的发展修正和完善政策，提高政策的可行性和有效性。同时，根据委托一代理理论，政策执行是实现委托人（人民群众）与代理人（公共管理者）利益一致的手段。在我国政策实践中，委托人是人民群众，代理人是党的干部和公务员，二者在利益和目标上是一致的。所以，实现全心全意为人民服务宗旨的手段就是公共政策，而实现政策目标的核心环节正是政策执行。

其次，研究政策执行力有利于深化政策科学的内涵。政策科学自20世纪50年代产生，经历了政策制定研究（60年代前期）、政策咨询研究（60年代后期）、政策周期研究（70年代前期）、政策效率和政策信息多元化研究（80年代）以及政策应用和政策绩效评估研究（90年代以后）等几个阶段，而一个完整的政策过程应包括政策分析、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。由此可见，历史和现实中对于政策执行问题的研究十分欠缺。因此，政策执行，尤其是政策执行力的研究，可以拓宽政策科学的研究范畴，进而深化政策科学研究的内涵。

最后，研究政策执行力有利于完善政策执行的理论体系。早期学者认为，一旦政府制定或者采纳了一项方案，并且拨付了必要的经费，决策便自然得以实施，目标便可以达成。按照这个逻辑，如果政策本身正确完善，那么，政策就会得到不折不扣地执行。在这种思想的指导下，他们把主要精力集中于政策的制定和完善，而对政策执行重视不够。政策执行正式进入人们的视野是在20世纪70年代以后，学者们也将更多的精力放在政策执行的模型分析、影响因素探讨、过程研究以及相应保障上，对政府的政策执行能力以及某一级政府的政策执行力的研究几乎没有涉及。因此，总体而言，目前政策制定和政策评估研究领域比较兴盛，而政策执行研究领域比较匮乏，本文试图透过对乡镇政策执行力问题，探讨完善政策执行的理论研究。

（二）研究乡镇政府政策执行力的现实意义

首先，研究乡镇政府政策执行力有助于破解乡镇政府政策执行的困境。我国乡镇政府政策执行总体状况良好，但政策得不到有效执行的情况亦普遍存在。例如，“上有政策，下有对策”，“空谈多、口号多、决策多，而执行少”，手段过激、强硬执行等现象都是政策执行研究需要解决的问题。一是利益多元化影响了政策执行的有效性。利益是人类生存和发展所需要的一种资源和条件，可以说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。政策制定和执行的目的就在于调整人与人之间，地区与地区之间的利益关系。改革开放以来，随着中央不断向地方下放权力，地方自主权的扩大和地方财力的增长，也使地方的利益要求进一步膨胀，出现地方与中央的博弈现象。有的地方政府在执行中央政策时，往往从局部利益和地方利益出发，有选择地执行中央政策，甚至出台符合地方利益的地方政策替代中央政策。二是事权分离导致政策执行不力。在我国还存在中央和地方、职能部门之间事权划分不清，或者执行政策所需的财权、事权不统一的情况。政策执行主体在履行职责和执行政策时，往往受到人[来自www.lW5u.coM]财物等资源的限制。三是我国行政组织的权力链较长削弱了政策管理的控制力和监督力。我国的政策执行主要依靠政府部门，政府部门分国务院、省级、地市级、县级、乡镇五级，执行链条较长使得执行主体的