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我国萧条地区区域政策工具的组合使用策略

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刘素青

【摘要】解释了区域政策工具组合使用的必要性，从东北老工业基地萧条的表现入手，重点阐述了东北老工业基地振兴战略中区域政策工具的组合使用情况，最后提出未来促进东北老工业基地振兴的政策工具组合建议。

【关键词】萧条地区东北老工业基地区域政策工具组合

东北老工业基地的萧条表现涉及经济、社会、生态多方面，需要多维度的政策以及对应的组合性政策工具。萧条表现有：在全国的相对地位下滑，国内生产总值在全国所占比例呈明显下降趋势；产业结构不合理，以重工业为主、传统产业比重大等结构性问题依然突出；国有企业效益低；失业问题严重，尤其国有企业职工失业问题严重；资源型城市生态问题突出。

一、区域政策工具组合使用的必要性

区域政策工具分为鼓励性政策工具和控制性政策工具，鼓励性政策工具有拨款、优惠贷款、减免税收、基础设施和工业与科技园区。控制工具有禁止、许可制度、课税。区域政策工具间的互补性和效果的多元性决定了区域政策工具组合使用。

拨款援助劳动密集型工业，可以缓解失业问题，但不利于优化问题区域的产业结构；提供优惠贷款不仅会刺激投资项目的启动，而且会有助于在项目建成后获得一定的竞争地位；税收减免会鼓励企业在问题区域内布局，但是税收减免会妨碍共同体市场内统一纳税法；直接援助难以解决企业所面临的主要困难，且有可能使得企业产生严重的依赖性。因此短期的直接援助加长期的间接援助更为有效。

改善基础设施可以提高问题区域吸引投资的能力，但同时基础设施也为人口外迁提供了通道；工业园区的作用主要包括工业化、直接或间接创造就业机会、工业现代化、吸引新工业等。布局于问题区域工业园区的企业通常是外部市场指向的，这会促进问题区域输出的增长，但也意味着企业与当地经济结合不紧密，并且许多工业园区不能从根本上改变区域的经济结构。要彻底医治区域病，必须创新，从根本上改变问题区域的技术与产业结构。

二、振兴东北老工业基地政策中政策工具的组合使用及效果

国家出台的规划或政策性文件主要有：《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（2003年）、《东北地区振兴规划》（2007年）、《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（2009年）、《东北振兴“十二五”规划》（2011年）、《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（2014年）以及《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（2015年）。

调整产业结构的政策主要有促进装备制造等优势产业提质增效、积极培育新产业新业态、大力发展以生产性服务业为重点的现代服务业、加快发展现代化大农业。使用的政策工具组合为拨款+优惠贷款+减免税收+工业园区+基础设施+许可制度。拨款主要用于支持重大技术装备技术改造项目、工业结构改造项目，提高农业补贴。优惠贷款主要用于支持重大技术装备出口。税收减免主要用于支持东北地区等老工业基地调整改造，减免农业税及装备制造业等八大行业的增值税抵扣。工业园区工具主要用于资源型城市接续替代产业园区建设。基础设施工具用于修建研发转化平台等商业服务、科研与技术服务设施。控制工具主要体现在控制高耗能、高排放和产能过剩产业发展。

国企效益底下问题的背后实则是体制机制障碍，全面深化改革、扩大开放是振兴东北老工业基地的治本之策。其政策有推进国资国企改革和重点专项领域改革、支持民营经济发展、扩大对外开放。使用的政策工具组合为拨款+优惠贷款。拨款工具用于加大中央国有资本经营预算对东北地区中央企业的支持力度。优惠贷款工具用于支持民营经济发展。

保障和改善民生的政策主要有解决社保、就业等重点民生问题，全面实施棚户区、独立工矿区改造等重大民生工程。使用的政策工具组合为拨款+优惠贷款+减免税收+基础设施建设。拨款工具主要用于支持棚户区改造项目和加大对东北地区一般性转移支付和社保、教育、就业、保障性住房等领域财政支持力度。优惠贷款工具主要用于支农支小再贷款。税收减免主要用于扶持創业。基础设施主要用于“村村通”公路建设等交通设施以及农村饮水、电网、道路、污水和垃圾处理等基础设施建设等。

保护生态环境政策着眼于资源和环境两方面。保护环境的政策主要有保护重点林区、湿地，开展综合治理工程。使用的政策工具组合为拨款+优惠贷款+基础设施+禁止+许可制度+课税。拨款工具主要用于加大对资源枯竭城市转移支付力度和安排环境保护工程财政资金。优惠贷款主要体现在对资源型城市转型的信贷支持上。基础设施工具用于污染防治、水质检测等环境保护基础设施。禁止工具用于禁止重点国有林区天然林商业采伐，许可制度用于控制高耗能、高排放和产能过剩产业发展。课税主要体现在资源税的倾斜上。

东北地区振兴十三年取得了阶段性成果：综合经济实力提升；结构调整步伐加快；所有制结构有重大调整；对外开放取得