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契约关系视角下公共企业问责制研究

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莫家大

[提要]公共企业作为社会公共产品和服务的提供者，在其管理中践行问责制有着重大作用和意义。本文以契约关系理论为基础，分析公共企业契约关系与责任关系，并提出从理顺企业管理中的委托代理关系、设定问责主体、划分问责权限、明确问责范围与责任后果及建立并强化“硬管理”与“软管理”等方面，完善公共企业问责制。

关键词：契约关系；公共企业；问责制

：F27：A

收录日期：2017年10月16日

一、公共企业中的契约关系与问责体系分析

问责制的核心是要厘清谁来问责、向谁问责及承担什么责任的问题，即要明确问责主体、问责客体和责任后果。要弄清这个问题，就需要厘清问责主体与问责客体之间的权利义务关系，而权利义务关系又往往基于一定的契约关系。厘清权利义务关系又有助于明确公共企业问责路径。

（一）公共企业契约关系分析。企业作为一个社会性组织，是许多主体的利益和关系的共同体，不同的利益主体与企业之间存在着不同的契约框架，从而形成不同的契约关系。

1、按时间维度分为长期型契约与暂时型契约。长期契约一般是在一定的合约关系上构成的，如企业与管理人员、员工签订的劳动合同，企业的大股东、管理人员、员工等主体与企业的契约应为长期型契约。临时型契约往往是一时与企业形成利害或利益关系而构成的，如企业与购买了企业产品的客户，企业与媒体之间的契约关系可以定义为是暂时型契约。

2、依据契约中企业与其他主体之间权利义务是否明确将契约分为确定型契约和不确定型契约。如企业与管理人员、员工的权利义务关系是明确的，管理人员、员工为企业提供智力资本、劳动力，企业则明确管理人员、员工相应管理权限及其岗位职责和工资报酬；相反，如果双方的权利义务关系不明确、不确定，企业与相关主体之间的契约就为不确定型契约。（表1）

（二）公共企业责任分析。契约关系不仅反映着契约双方一定的权利义务关系，也反映着契约双方一定的利益关系，由此也反映着谁是企业的问责者，谁是企业的被问责者。

企业是利益相关者的企业，不同的利益相关者同企业存在着不同的契约框架。企业的利益相关者除企业股东外，还包括企业员工、政府、债权人、客户等，企业不仅要对股东负责，还要对其他利益相关者负责，追求和实现所有企业相关利益主体的利益最大化。但实际上，试图满足或平衡所有主体的利益不仅是相当困难的，甚至是不现实的，而且对利益相关主体不当界定会使参与博弈的主体变得混乱，影响企业利润的实现。

从企业与相关主体契约关系表来看，暂时确定型的契约关系，如企业短期债权人与企业之间，企业在偿债期内负有按时还本付息的义务，债权人有到期取得本金及利息的权益，但一旦企业偿还清债务，关系就终止了。暂时不确定型的契约关系，如环保组织与企业之间，两者之间的联系是一时要求，且义务关系是不确定的，如果某一时期企业产生环境污染问题，环保组织就会上门要求解决环境污染问题，一旦企业解决了这个问题，与环保组织的这种关系就会终止。长期不确定型的契约关系，如竞争者与企业之间，企业与竞争者的竞争是长期的，但具体的竞争者又是变动的。而在长期确定型的契约关系中，不仅契约双方是明确的、清晰的，而且又有一定的时限保证。由此来看，只有长期确定型契约关系中的主体才是企业的利益相关者。因此，企业问责的主体应该是企业的利益相关者，问责客体则是有企业决策权的企业管理者。但是，企业管理者既是企业的重要利益相关者，又是企业负有长期确定的义务对象，所以企业管理者既是问责的主体，又是问责的客体。

二、公共企业问责制存在的问题

尽管公共企业问责制目前在公共企业中还处于起步和探索阶段，但在提升企业效率、增强责任意识等方面还是发挥了一定作用，但也存在一些问题和不足，具体表现在：

（一）问责主体不够明确。在公共企业问责制中，很多都存在问责主体不够明确问题，对问责调查、处罚、批准等部门规定不具体，己是问责制成效大打折扣的一个重要原因。同时，在现行公共企业问责制中，主要还是局限于行政内部的、同系统的同体问责，即上级对下级的问责，出资人对企业高管的问责，缺乏异体问责主体有效、及时的介入。问责制的实质就是对权力的监督和制约，从这个角度看，任何个人或组织都可以成为问责主体，但現实中，如果是人人负责，结果往往都是人人都不负责，因此明确问责主体，对于问责制发挥作用就至关重要。

（二）问责客体不明晰。从出台的相关制度上，我国目前对公共企业问责对象也有一些规定，如国务院国资委出台的《中央企业资产损失责任追究暂时办法》。其中，第三条就规定：对企业经营管理人员未履行或者未正确履行职责而造成企业资产损失的，应当追究其责任。这个企业经营管理人员的界定，笔者认为在问责制度的适用对象设计上，还是较为模糊的，没有明确企业经营管理人员中领导者（决策者）、执行者和一般管理者的责任关系。问责就