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论抽象行政行为司法审查制度研究

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论文摘要：抽象行政行为作为具体行政行为得以实施和发挥效力的前提和依据，对其进行司法审查具有重大的理论和现实意义。文章着重探讨了对抽象行政行为司法审查的学理基础，提出了对抽象行政行为司法审查的标准。

论文关键词：抽象行政行为；司法审查；审查标准

随着中国行政法治建设的逐步推进，抽象行政行为司法审查问题日益凸现。实践表明，个别抽象行政行为已经逐步演化成政府推行部门本位和地方保护主义的重要壁垒，直接影响了国内统一市场的形成，影响我国社会主义市场经济健康有序的发展。特别是在中国加入WTO后，如何切实履行对外作出的承诺，履行WTO项下规定的义务，已经成为摆在我国政府面前一个无法回避的问题。为了顺应“人世”需要，我国应该建立一种机制，特别是抽象行政行为司法审查机制，不仅要审查和监督影响贸易的抽象行政行为，还要审查和监督其他影响经济、社会生活、影响公民人身和财产权利的抽象行政行为。

一、抽象行政行为司法审查的学理基础

所谓抽象行政行为，学界大都认为是行政机关制定和发布普遍性行政规范的行为，…是行政机关以不特定的人或事为对象制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事，制定具有普遍约束力的行为规则的行为。从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和事，制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的行政规范性文件。

抽象行政行为作为具体行政行为得以实施和发挥效力的前提和依据，在行政管理中处于极其重要的地位，因此，较之具体行政行为而言，对抽象行政行为进行司法审查，也就具有更为深刻的意义——它是促进依法行政的必然要求，具有时代的紧迫性和现实的可行性。

1．对抽象行政行为进行司法审查，是促进依法行政的必然要求

现代司法审查的核心是控制政府权力，促进政府依法行政。行政权力的违法运行，严重影响了国家权力的权威性和合法性。建设法治国家需要对行政权力进行制约，以保障政府行政职能和公民权利的实现，否则会造成权力的滥用。美国法学家认为，宪政意味着政府应受制于宪法，政府只享有人民同意授予的权力。宪政要求一个诸如司法机构的独立机关行使司法权。以保证政府不偏离宪法规定，尤其是保证权力不会集中以及个人权利不受侵犯。因此，司法审查的作用在于预防违法抽象行政行为的作出，促使行政机关自觉依法行政，自觉保护行政相对人的权益，促进行政法治的实现。

2．从抽象行政行为的运行现状来看，把抽象行政行为纳人司法审查范围具有必要性对于抽象行政行为的运行，我国主要通过人大常委会和政府两种不同的监督途径实现。根据宪法和有关法律规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。我国《立法法》对此也有专门的规定。

但从实践来看，我国包括行政立法在内的抽象行政行为存在很多问题：如行政立法权限不清，导致严重的越权立法，造成行政法规、规章与法律之间以及它们相互之间的矛盾冲突，也容易导致大量的重复立法。造成立法浪费；有些地方政府的规章改变法律规定，增加了处罚种类、幅度、数额等内容，规章的制定和发布缺乏严格的程序，部门本位、地方本位思想严重；某些地方政府规章质量不高，立法技术问题多，规章操作性差。立法经验不足，随意性大。另外，行政立法监督不力——我国宪法和有关法律对于立法监督的条款中原则性规定比较多且不具体，缺乏可操作性。此外，从司法实践看，因为抽象行政行为可以排除司法审查，个别行政执法机关经常借助抽象行政行为的名义实施具体行政行为。由于我国现有的法律规定不到位，不仅使人民法院审查此类行为产生障碍，也为个别行政执法机关滥用行政职权提供了机会。

总之，我国负有监督责任的权力机关和行政机关没有严格依法行使自己应尽的职责，实践中因抵触或越权被撤销的实例很少，这就造成行政立法和制定其他规范性文件的行为存在诸多问题的一个主要原因。况且，在现实生活中，部门保护主义和地方保护主义多数是通过抽象行政行为方式，即通过规章或者其他规范性文件形式实现的。我国加人WTO后。必须打破部门保护主义和地方保护主义对市场的条块分割，从而促使国内统一市场的形成。要真正实现这个目标，就必须加大对抽象行政行为的监督制约力度，启动新的审查监督机制。

3．从WTO规则的基本精神来看。把抽象行政行为纳人司法审查范围具有紧迫性我国