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上海碳排放交易试点实践经验及启示

上海作为全国最早启动碳交易试点的地区之一，于2013年11月26日正式

启动了上海碳市场交易。目前，上海碳交易试点已稳定运行6年，初步形成了具

有碳排放管理特点的交易制度，也逐步发展起了服务于碳排放管理的交易市场，

同时在碳金融领域进行了一些探索及创新。2017年12月，国家发展改革委印发

《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，启动全国统一的碳排放交易

体系和交易市场建设，同时明确上海将负责牵头承担全国统一的碳排放权交易系

统的建设和运维任务。我国碳排放交易从地方试点逐步向全国统一市场推进，全

国碳交易市场建设总体工作进一步加速。本文以上海试点实践经验为例，探讨提

出对全国碳交易统一市场的相关建议和考虑。

一、上海碳交易试点制度及体系建设经验

制度及体系建设上，强调制度先行，建立制度的同时，规范和明确碳交易市

场各核心要素。

01交易制度建设

上海在推进碳交易试点工作中坚持制度先行，碳交易正式启动前，已建设了

较为完善的制度和管理体系，形成了一整套以市政府、主管部门和交易所为3

个制定层级的管理制度。

通过市政府制定出台的《上海市碳排放管理试行办法》（沪府10号令），

明确建立起了总量与配额分配制度、企业监测报告与第三方核查制度、碳排放配

额交易制度、履约管理制度等碳排放交易市场的核心管理制度和相应的法律责

任。

通过市级碳交易主管部门制定出台的《配额分配方案》《企业碳排放核算方

法》及《核查工作规则》等文件，明确了碳交易市场中配额分配、碳排放核算、

第三方核查等制度的具体技术方法和执行规则。

通过交易所制定发布《上海环境能源交易所碳排放交易规则》和会员管理、

风险防范、信息发布等配套细则，明确了交易开展的具体规则和要求。

02要素和体系建设

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一是纳入主体范围上从重点行业起步，逐步扩大管理范围。2013年上海碳

交易试点启动初期，共纳入了钢铁、电力、化工、航空等16个工业及非工业行

业的191家企业。2016年以后，考虑进一步加强碳排放管理力度，纳管行业及

企业逐步扩大，目前已纳入上海年排放2万吨以上的所有工业企业，航空、港口、

水运等高排放非工业企业及部分建筑，涉及27个行业近300家企业。

二是总量控制上始终明确管理目标。总量制度是上海碳排放交易试点制度中

的核心制度和基础要素，在试点启动初期就明确建立了总量控制制度。试点以来，

上海结合了阶段碳排放强度下降目标、能源管理控制目标、经济增长、能源结构、

产业结构等多重因素，通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方法确定并适

时公布配额总量目标。

三是配额分配上不断优化，逐步形成较为公平且符合上海实际的配额分配方

法。配额分配的核心是碳排放控制目标的分解和各法人主体责任的确定，对管理

目标的实现和市场的发展都有非常重大的影响。上海碳交易试点期间，在配额分

配发放方法和发放方式上不断优化，由简单的基于历史总量的历史排放法起步，

逐步向管理精度更高的基于效率的历史强度法和基准线法过渡。从发放方法上，

目前上海碳交易企业中，除部分严格控制的高排放单位和产品结构非常复杂的单

位仍采用历史排放法外，均采用了基于企业排放效率及当年度实际业务量确定的

历史强度法或基准线法开展分配。发