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城镇化成本控制的政策性与制度性路径比较研究

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张强魏思源

摘要：以征地为手段的传统城镇化模式，其政策性路径虽经不断调整完善，以满足被征地农民的补偿需求，但是在实施中，却因各方博弈而推升了城镇化成本。在各类聚落存在区位乃至地价差异的条件下，征地模式不应成为城镇化的唯一模式。实践经验表明，允许农民自主参与城镇化，实现多主体分担成本，可能是避免因征地而引发讨价还价、进而推升城镇化成本的有效路径。从改进城镇化模式的制度性路径入手，促进多主体共同分担，将是降低成本、促进和谐发展的有效路径。

关键词：城镇化;成本;集体土地

：F120.3;F061.5??：A??：1003-3890（2019）03-0079-07

一、城镇化成本的双重内涵

在我国经济发展由高速增長阶段向高质量发展阶段的转变中，城镇化模式也面临着转型。与几乎不计成本的快速城镇化相比较，高质量发展阶段更应注重城镇化的成本问题。城镇化的各类成本（尤其是土地成本）最终会摊入各类产品成本，对市场价格、产业竞争力和经济发展质量产生不可低估的影响。2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要建立“合理分担公共成本”的成本分担机制，主要解决的是农业转移人口市民化过程中政府、企业、农民工分担相关费用的问题。基于此，学界对城镇化成本的研究，多聚焦于作为新型城镇化的核心问题——“人的城镇化”方面，多集中于农民工市民化成本[1]。

从城镇化成本的概念看，现有研究大多将城镇化成本看作是城镇扩张所需要的投入或资金，包括在基础设施、教育、医疗、社会保障、住房等方面的支出。随着研究的深入，学者将研究视角投向“化”的过程所产生的成本[2]。城镇的运行和发展本身就需要付出成本和代价，比如城镇日常的运营维护成本，但这不是城镇化成本的研究内容，城镇化成本的研究核心是由农村向城镇转型过程中所产生的一系列成本，要区分好城镇日常运行成本和城镇化成本。

从城镇化成本的构成看，现有研究有根据承担主体的不同，分为个人成本、企业成本和政府成本等[3-4];有从用途或功能的角度，划分为基础设施建设成本、住房成本、社会保障成本、公共管理成本等[5-7];有分类为直接成本和间接成本[8]、狭义成本和广义成本[2]等（表1）。

基于对城镇化成本构成的认识和分类的不同，研究者对城镇化成本的测算结果也呈现多样性，甚至相差悬殊。城镇化作为一个社会发展过程，有些成本是有形的、可量化的（比如住房、教育、社会保障、基础设施等投入），有些成本是无形的，难以量化的（比如某些制度、政策的成本）。现有研究大多将有形成本汇总，再均摊为每一农民工变市民的人均成本;也有研究者运用回归模型，估算了全国和各省的城镇扩张成本。尽管这些研究在指标选取、测算方法、数据处理方法等方面存在不同，测算结果存在差异，但均以农民工市民化的成本为主体。

从中国农民群体看，农民工和失地农民确是当前农民市民化的“首要受力群体”。城镇化面临的更多农民居住在农村，如何解决这部分农民就地就近城镇化的成本问题，现有文献对此研究不多[13]。完整地观察我国的城镇化发展历程，作为一个“农村”变“城市”的过程（或者更确切地说是农村生活方式向城市生活方式进步的过程），实际上存在的一个前提条件，就是按照宪法中关于城市和农村的规定，土地性质由农村集体所有变为城市国有（图1）。由此形成了土地征收成为实现城镇化的逻辑起点，也成为发生城镇化成本的实际起点。按照现有的征地程序，农民的集体土地被征收后，征地单位支付一定的征地补偿费，包括土地补偿费和安置补助费。按照政策规定，征地补偿费会在农民转非后优先用于给转非农民一次性补缴社会保障费用。

本文认为，关于农民工市民化成本的研究，仅只构成了城镇化成本研究的一部分。这一部分城镇化成本，可定义为城镇化的“不变成本”，也就是说，有关住房、市政基础设施、社会保障、教育等支出在一定时期内是一个相对不变的常数，无论农民异地或是就地就近实现城镇化，都需要进行不断投入以对现状加以改进完善。除此之外，在许多地区还存在着与人的城镇化相联系的“土地城镇化的成本”，也就是征占土地所发生的成本。这一部分成本与所谓“不变成本”相比是经常发生变化的。经常发生变化的主要原因：一是被征占土地的区位不同以及这些区位由于各种条件变化（比如交通、服务等条件的变化，地方属性或功能的变化）而导致地价发生变化，这类变化属于相对可预计的;二是在市场对土地资源配置发生一定作用的条件下，由土地征收各当事人之间讨价还价而导致的变化，这种变化属于相对不可预计的。

综上所述可见：我国的城镇化成本实际上具有双重内涵，即人的城镇化成本和土地城镇化成本。二者在现实中密切相关，相互制约和影响。在以征地为手段的城镇化模式中，支付人的城镇化成本的资金往往来源于土地的城镇化（即所