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我国紧急状态下的行政应急行为

摘要：在“非典”疫情过去了将近20年后，“新冠疫情”再一次将政府的

应急行政行为推到了行政法研究的聚光灯下。在我国行政应急理论应当厘清应急

行政行为与突发事件的关系以及“一般行政应急状态”与“国家紧急状态”的区

别。行政应急是一种具体行政行为，包括征用、隔离、公开等具体的表现形式，

在完善我国应急管理的过程中必须坚持法治优化先行，坚守行政原则，切实增强

对于公民权利的保障与救济。

关键词：行政应急行为；行政应急状态；国家紧急状态；突发事件

一相关概念的明确与辨析行为与状态

（一）行政应急行为的概念

我国对于行政应急理论的研究不可谓深入，甚至在我国的行政法领域中一直

处于边缘的位置。我国并没有一部《行政应急法》，但是在实践中行政应急行为

却无时无刻不在发生着。准确地定义是深入研究的前提。对于行政应急的定义，

有学者指出，行政应急是指行政机关组织相关力量对可能或已经发生的公共危机

事件进行预测、监控、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机、减

少损失的有关举措。基于对行政应急的界定，该学者将行政应急行为界定为针对

战争、内乱、各种恐怖活动、严重的自然灾害或经济危机等紧急情况，由行政机

关依据宪法及有关法律规范予以应急处置的行政行为。有的学者认为学界所说的

行政应急行为，实际上是“应急法制”的意思，又可以叫突发事件应急法制或者

公共应急法制，即一国或地区针对如何应对突发事件及其引起的紧急情况而制定

或认可的各种法律规范和原则的总称。综上，如果要界定一个行为是行政应急行

为，其可能具有以下特征：受到法律规范的约束；存在与特殊非常情况之下；相

较于一般行政行为具有特殊性，包括行政主体权限与行为的特殊，所获得的授权

大小的特殊。

（二）行政应急状态与国家紧急状态

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借用我国学者李晓安的观点，国家紧急状态是因战争、动乱、重大突发事件

使整个国家或国家大部分地区的公共利益遭受严重损害的事态紧急情形。与上文

提到的行政应急行为对应的“突发事件”相比较，紧急状态所强调的是国家大部

分地区乃至全国范围的紧急事态。谈及行政应急行为，与“突发事件”关系密切

的概念就是“紧急状态”，在我国的相关立法中二者之间的界线存在着模糊不清

的问题。2004宪法修改时，将第67条全国人民代表大会职权的第20款的“戒严”

修改为“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，将第80条主

席权中“发布戒严令”修改为：“宣布进入紧急状态”。而《宪法》中第89条

第16款规定的是国务院可以依据法律法规决定“部分地区”进入紧急状态。

笔者认为在我国区分一般行政应急状态与国家紧急状态可观察下列几个特点。

首先程度存在差异：即二者之间的危险程度与影响范围有很较大差别，一般行政

应急状态对应的事件所影响的是部分地区，对应的事件既包括战争内乱，也包括

自然灾害，尽管此时出现了超出平时行政应对范围的情况，但是尚不至于造成全

国范围内的危机；国家紧急状态要求出现的事件影响范围必须波及全国，事件也

仅限于战争与内乱，此时事件的严重程度已威胁到整个国家（或地区），必须以

国家权力予以应对。就如同起草《突发事件应对法》小组中的一位专家所指出的，

宪法规定的紧急状态是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段。

其次是权利来源不同，一般应急性行政权力规定在一般法律之中，以行政法

部门为主，一般应急行政行为的合法性与合理性来源依然是普通法律，尽管相较

于一般的行政行为而言一般应急性行政会突破一定的程序与形式，但是依然在常

规应急管理的范围之内。而当出现了足以称为“紧急状态”的事件时，意