北京市大气污染治理的难点剖析及对策思考.docx

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北京市大气污染治理的难点剖析及对策思考

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一大气污染治理与城市空间布局、城市发展定位的关系

改革开放以后，随着全国的工业化发展，大量使用燃煤，带来了大量的有机气溶胶的凝结，大气污染问题越来越严重。而北京的大气污染气溶胶成分又与全国的不同，全国的是燃煤颗粒物占第一位，而北京随着城市化的高速发展，机动车污染占现有认识水平下PM2.5解析成分的第一位，约占31.1%，燃煤占22.4%，工业及其他占18.1%，扬尘和餐饮分别占14.3%和14.1%。因此，《落实首都清洁行动计划（2013～2017）》中的各项措施以及分解的84项重点任务，主要是围绕这几大主要成分展开。

1.大气污染的治理具有长期性

从世界城市环境治理特别是大气污染治理的历程来看，系统的污染治理过程基本都开始于二战后经济腾飞后的阶段，从20世纪60年代开始，经过了40～50年的时间，才基本积累了系统的环境治理政策与经验。尽管北京的城市化率已经超过80%，接近世界城市的城市化水平，但从经济总量、人均GDP、占全国GDP的比重等指标来看，仍仅相当于世界城市20世纪80～90年代的经济发展水平。

2.厘清“四个关系”

大气污染治理与城市定位和城市空间布局的关系，主要表现在以下几个方面。首先，城市的交通结构与机动车减排的关系。在现有的技术下，只要增加燃油机动车，就会不断增加污染物的排放。因此，只要城市的交通布局中，公共交通出行的比例不增加，新能源汽车不增加，机动车排放的问题就不能根本解决。其次，城市的能源基础设施布局与压减燃煤的关系。由于历史原因，城市基础设施都是以燃煤为布局的，造成了现在大量的煤改电、煤改气和农村新能源建设方面的难题，如果不调整城市能源基础设施的布局，压减燃煤的困难将会越来越大。再次，城市的产业结构与工业减排的关系。由于北京有过工业化的发展过程，城市定位曾经是经济中心，在产业结构中还是存在一定比例的低端、污染型工业，尽管制定了产业负面清单和产业疏解目录，逐步腾退污染企业，但这仍是一个长期的过程。最后，城市建设管理现状与治理扬尘的关系。无论是“拆”还是“建”，整个城市还是在不断发展建设过程中，只要建设就必定会存在一定比例的扬尘污染。

因此，大气污染治理从根本上就是要调整城市空间布局，落实城市发展定位，调整城市的产业结构，提高城市的运行能力，提高城市精细化管理水平。

图1大气污染治理与城市定位和空间布局的关系

3.三条“治本”建议

一是加快编制城市环境总体规划，并进一步推进城市总体规划修订与环境总体规划相衔接。研究以大气污染治理为导向，推动形成有利于大气污染物扩散的城市空间布局。二是划定城市增长边界和生态红线，确定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。特别是要完善城乡接合部区域规划。三是加强城市能源基础设施建设，提高清洁能源利用比例。在广大的农村和城乡接合部地区，能源基础设施尚不完备，从长期来看，要合理布局农村地区的电网、气网，彻底改变北京的能源利用结构。

二大气污染管理机制中存在的问题及对策建议

（一）管理机制存在的主要问题

1.管理机构分散

落实首都清洁行动计划，管理首都空气质量，除市环保局进行统一监督管理外，发改、城建、交通等部门也有一部分直接管理职能。同时，市环保局和区县环保局作为空气质量管理的核心部门，两级环保局设有各类内设机构与直属事业单位近200个，普遍涉及空气质量管理，内设机构数量相对庞大，每个机构同时管理水气声渣，使得本就庞杂的机构更加分散，管理模式无法向专业化方向发展，管理效率低下。

2.环境监管执法力度不够，监管重心难以下沉，监管主体责任不够明确，缺乏长期性和可持续性

大气污染物来源广泛，涉及社会生产、生活的方方面面，污染治理也必须多部门齐抓共管，强化部门间联动。然而由于体制原因，一是街乡镇层面无专门的环保部门和环保工作人员，其环保职能由不同科室的兼职环保员承担，任务繁杂、精力难以集中，且人员流动性大、队伍不稳定，极大地影响了属地环境监管作用的发挥。二是新《环保法》已于2015年1月1日实施，目前环保公安队伍尚未成立，环保执法在衔接方面缺乏有效手段，将制约新《环保法》在环境执法一线的落实。

（二）措施建议

1.在市级层面成立专门的空气质量管理机构，提高管理的专业化水平

专业化机构的成立有利于集中空气质量管理各部门的人力、物力、财力，整合各区县资源，减少行政人员的比例，降低行政管理成本，提高工作效率。建议设立北京市空气质量管理局，将市级环保部门和各区县环保部门中与治理大气污染相关的职能部门和岗位合并，作为隶属于环保局的二级局，负责全市的空气质量管理工作，实现管理人员专业化。

2.建立市-区-镇（街乡）的环保管理机制，对环保进行精细化管理

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