PPP模式的河南探索与实践.docx

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PPP模式的河南探索与实践

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一河南省推广运用PPP模式的重要意义

（一）PPP模式的概念

1.PPP模式的概念

PPP模式是指在基础设施建设和公共服务等公共产品领域，为了克服市场失灵和政府失灵并存的问题，政府由公共产品的生产者转变为公共产品的提供者、监管者，政府与社会资本设计适当的合作机制，在维护公共利益的前提下，保证彼此建立一种新型的合作伙伴关系，确保利益共享、风险共担。政府和社会资本全面或者部分地参与项目的规划、建设和运营，力求达到比各方单独行动更为有利的效果。

PPP模式原意是公私合作，是以行政机关为代表的公部门和以私人团体或个人为代表的私部门合作完成行政任务的一种制度总称。20世纪90年代英国率先提出公私伙伴关系，继而加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰、美国和日本等主要西方国家广泛响应。公私合作改变了传统公共行政的根基，打破了行政权力仅被以行政部门为代表的公部门垄断的格局，私部门也开始行使部分行政权力，承担部分公共职能。在中国，PPP模式中的公私合作转变为政府与社会资本合作，社会资本包括国有企业和私人企业，实际上不是公私合作，而是政企合作。PPP模式的基本特点是合作伙伴、利益共享和风险分担。合作伙伴是长期的，不是一次性买卖。利益共享是在公共利益实现的前提下保证社会资本获得最低以上的合理收益，但不是暴利。风险分担即按照风险适当的原则进行，建立风险分配和补偿机制，政府主要负责政策性风险，社会资本主要应对市场风险，同时二者是分工与合作的关系，沟通面对共同的难题和风险。

2.PPP模式的主要形式

众所周知，投融资、特许经营权和所有权归属是确定PPP模式利益的核心，也是公共部门与私营投资者开展合作的重要前提。基于上述三个方面，主要可以将PPP细分出以下形式。

（1）建设—转移—运营（BTO）。这是目前PPP项目最常见的一种形式，是指政府与私营投资者签订协议投资建设基础设施，私营企业负责基础设施的融资和建设，完工后将设施转移给政府，政府把基础设施以长期租赁的形式提供给私营企业，由其通过管理运营收回投资并获取回报。

（2）建设—运营—转移（BOT）或建设—运营—拥有—转移（BOOT）。是指由政府与私营投资者签订特许权协议，私营投资者负责安排融资、建设、经营、维护，并在特许权期内经营项目获取投资回报，在项目特许权期满后，政府支付一定资金（或无偿）从私营企业手中取得基础设施项目。

（3）建设—拥有—运营（BOO）。在该模式下，私营投资者负责公共基础设施的融资、建设，并拥有该项设施的所有权，对设施进行永久性经营。

（4）租赁—建设—运营（LBO）。政府与私营投资者签订长期租赁协议，私营投资者租赁业已存在的基础设施，向政府交纳一定的租赁费用，并凭借自己的资金融资能力对基础设施进行扩建，负责其运营和维护，获取投资回报。

（5）购买—建设—运营（BBO）。政府将原有的公共基础设施出售给私营投资者，私营投资者负责对基础设施进行改、扩建，并拥有永久性经营权。

（二）PPP模式在河南省推广运用的背景分析

1.顶层设计

2013年7月31日，国务院常务会议提出，要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。这被视为PPP模式开启的信号。2013年11月，党的十八届三中全会明确，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年4月23日，国务院常务会议决定，在基础设施等领域首批推出80个项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。此后，国务院及相关部委出台了一系列政策性文件，大力推广PPP模式。公开信息显示，从2014年至今，政府部门下发了关于PPP的政策通知达到54份。2015年5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作（PPP）模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。同年8月，李克强主持召开国务院常务会议，决定进一步破解审批烦琐、资金缺口大等问题，加快棚改、铁路、水利等重大工程建设，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求。作为融资和政府管理的重要方式之一，PPP模式有望继续获得政府的大力推广。

2.财政收支矛盾

我国经济发展进入新常态，经济增长速度由高速甚至超高速转变为中高速，国内生产总值增速由2010年的10.4%逐步下降到2015年的6.9%。受宏观经济下滑和减费降税政策的影响，2015年全国财政收入增速低于6%，仅为5.8%，其中税收增长4.8%，增速比2014年放缓，为1991年以来最低增速。但是财政支出却同比增长13.2%。河南省2015年全省一般公共收入预算实际完成3009.6亿元，比上年增长9.9%。全省一般公共支出预算