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我国规划环评问题分析及完善建议

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摘要：总结了我国规划环境影响评价的基本特性，包括宏观指导性、多样性、不确定性、累积性与综合性、评价范围的广阔性与时间的长期性等，指出当前规划环评在实施程度、指导性、跟踪评价与技术审查，以及技术报告在规划分析、不确定性、环境现状调查与评价、资源环境承载力、累积影响与次生影响等方面存在的问题。最后，从规划环评的任务、作用、评价思路与重点、评价理论研究与技术应用，以及与建设项目的联动等方面，提出了完善规划环评的建议。

关键词：规划环境影响评价；特性；问题；管理机制

DOI：10.14068/j.ceia.2015.05.005

：X821：A：2095-6444（2015）05-0018-06

實践证明，规划环境影响评价（以下简称“规划环评”）是从决策源头保护生态和控制污染的重要抓手，是优化经济发展、促进社会和谐进步、建设生态文明的重要手段。2015年1月1日起实施的《中华人民共和国环境保护法》第十四条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”；而第十九条则规定，“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价”，且该条第二款规定“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”。可见，进行规划环评具有充分的法律依据。因此，当前应充分研究、总结国内外关于规划环评的研究成果[1-5]，理解和掌握规划环评的特性，着力解决我国规划环评存在的问题，提高规划环评的工作水平。

1规划环评的特性

1.1指导性

规划的特性决定了规划环评的功能在于其宏观指导性，也决定了规划环评必须深入论证规划总体布局和重点项目选址的环境合理性，并根据评价结果提出优化意见或建议，落实环境准入。因此，规划环评的根本属性是其指导性，也是其重要功能。同时，这一指导性功能特性决定了规划环评必须具有前瞻性、客观性和实用性。前瞻性，要求其具有全面、长远的预见性，对规划实施可能造成的不良影响的预测评价要准确；客观性，就是要实事求是，符合国内实际情况并符合国际形势和潮流；实用性，就是要真正能够发挥指导作用，力戒“假、大、空”等虚无的评价，如果不实用、不切合实际，就不可能具有指导性。

1.2多样性

规划类别众多，规划时段、范围各异，即使同一地区同一类型的规划在不同社会经济发展水平、不同形势下也各不相同。此外，不同类型的规划或不同部门编制的规划，其内容或技术水平、质量也存在一定差别。因此，规划是千差万别的，且各具不同特性。多种多样的规划决定了规划环评不可能是同一层次或一致水平，规划的多样性也决定了规划环评必然是多样化的。规划环评既要抓住共性的内容，更要体现不同规划的环境影响特性，突出重点。

1.3不确定性

不确定性是规划本身及其实施过程的一个明显特点。因为规划只是编制部门综合各方面情况描绘的一个“蓝图”，随着形势等各种“情况”的变化，规划会有所调整、变化，且规划实施有一个比较长的过程，在实施过程中也会发生改变。不变的规划基本上是不存在的，因此规划环评必然存在不确定性。根据《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130—2014）[6]（以下简称《总纲》），规划的不确定性是指规划编制及实施过程中可能导致环境影响预测结果和评价结论发生变化的因素。主要来源于两个方面：一是规划方案本身在某些内容上不全面、不具体或不明确；二是规划编制时设定的某些资源环境基础条件，在规划实施过程中发生的能够预期的变化。

1.4累积性

规划的实施是一个“过程”，而且涉及众多开发建设项目而非单一项目，其对环境的影响具有累积性，这也决定其环境影响评价必须充分重视累积性。累积性主要考虑各规划项目实施过程中在时间、空间上累加产生的影响。

1.5综合性

综合性主要是指规划实施所产生的多因素环境影响，不是单一的，而是涉及诸多方面的综合性影响。即使一般的工业园规划环评，其环境影响也不仅仅是某一类污染物的影响，而往往是多污染物的综合影响，而且不仅是点源影响，也可能存在面源影响，以及生态影响，甚至环境风险影响；不仅影响空气质量，还会影响水环境质量（地表水、地下水）、土壤、噪声等。

当然，除自然因素的环境影响外，还涉及经济、社会等诸多方面的影响。这是因为规划及规划的实施，其内涵和外延是十分广泛的。在规划环评实际工作中，往往是需要考虑规划的环境、社会、经济及其互相交织的影响，甚至人体健康影响（如涉及重金属污染的工业园区规划）、环境风险（如石油化工园区规划）等，而规划环评中的“公众参与”在进行中往往脱离不开与社会、经济的关系，是规划环评体现其社会、经济影响的方式之一。

1.6广阔性

由于规划的多样性，而各类规划均是在一定区域的规划，即使是宏观的战略规划或