PPP模式融入京津冀基础设施建设的途径研究.docx

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PPP模式融入京津冀基础设施建设的途径研究

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京津冀协同发展已经上升为国家重大发展战略，为实现三省市的协同发展，首先是要完善基础设施体系，促进产业和人口的集聚，从而实现区域基本公共服务均等化、同城化和普惠化的目标。随着京津冀协同发展的深入推进，交通、产业和生态保护一体化领域成为重点突破的方向，PPP建设模式也成为行业的热点话题。我国政府从2014年起，开始着力推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），鼓励优质社会资本参与基础设施和公共事业的建设。应用PPP模式能够有效提高基础设施建设效率和公共服务水平，减轻政府财政负担，对于推进京津冀协同发展具有重要作用。但是，京津冀地区公共服务差异性较大，PPP模式在京津冀区域的应用推广仍处于摸索阶段，PPP项目的覆盖程度与快速增长的基础建设需求之间还存在着严重的不匹配，各地均面临着如何推广PPP模式及PPP项目如何运作等各种难题。本报告试图在分析PPP模式相关内涵以及京津冀协同发展过程中基础设施建设现状的基础上，提出促进PPP模式融入基础设施建设领域的相关策略。

一研究背景

（一）京津冀协同发展过程中基础设施建设的快速发展需求

根据2014年发布的《京津冀协同发展规划纲要》，要有序疏解北京非首都功能，补齐河北基本公共服务发展短板，重点在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三大重点领域实现有效突破。伴随着京津冀区域一体化和新型城镇化以及基本服务均等化程度的不断提高，为保障转移人口享有公平的城市基本公共服务，必然会带动轨道交通、公路、铁路、港口、机场等交通基础设施，邮政、物流、供水、供热、供气、供电、绿化环保等市政公用工程设施，养老机构、教育场所、医疗机构、文化娱乐场所、科研机构等公共生活服务设施的建设，从而带来大量的融资需求。

（二）PPP模式在国外的应用经验

PPP模式在基础设施建设领域的应用最早始于18世纪的英国，而现代意义上的PPP模式则广泛在1990年前后的西方发达国家出现。本部分将首先介绍PPP模式的全球发展概况，其次介绍英国与加拿大的PPP模式发展历程。

1.目前PPP模式的实践应用情况

从PPP模式在全球分布的地区来看，投入资金最多的地区前五名依次为欧洲地区、亚洲地区、澳大利亚地区、拉美与加勒比地区、北美地区（2011年布鲁金斯与洛克菲勒基金会的报告）；从PPP项目公司活跃度和质量来看，PPP模式最活跃的经济体前五名依次为加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。

2.PPP模式市场成熟度的理论研究情况

德勤于2007年提出了PPP模式市场成熟度理论，其对全球多个国家PPP项目数据进行实证研究，量化评估了9个国家发展PPP模式的关键因素，据此将地区PPP模式的发展过程划分为由低到高的三个阶段：起步发展阶段、推广活跃阶段和完善运行阶段。目前，我国大部分地区应用PPP模式还都处于起步发展阶段。

（三）PPP模式在我国的实践历程

自改革开放以来，我国在基础设施建设中逐渐引入和实践PPP模式，起初开展了如深圳沙角电厂BOT项目、北京国际饭店项目等工程。如今，我国已经在城市轨道交通（如北京地铁4号线）、城镇化项目（如苏州古里镇城乡一体化建设）、体育场馆（如鸟巢）、水利水务项目（如成都第6水厂项目）等领域广泛应用了PPP模式。但随着2008年金融危机的爆发，PPP模式的应用出现了短暂的停滞。

2014年，受我国经济发展新常态和政策变动的影响，PPP模式在我国的应用发展进入了转折阶段，迎来了快速发展的新高潮。从2014年5月起，国务院及国家发改委、财政部陆续出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作操作指南》等有关PPP模式应用的指导文件，反映出国家层面对PPP模式的重视，以及对PPP模式的应用范围和路径的制度建设。目前，我国已经形成自上而下的PPP模式行政管理体系，在国家部委管理层次上，财政部已经正式成立了全国PPP项目工作领导小组，主要负责统筹全国的PPP项目管理机构和职责划分等工作；在地方政府管理层次上，浙江、江苏等多个省市财政管理部门也依据财政部部署，积极筹划成立PPP项目领导小组，开展PPP模式应用试点的统筹工作。然而，由于我国的PPP模式应用仍处于探索和起步阶段，目前国内成熟的项目经验并不多，各地开展的PPP项目数量和规模还远远不能满足基础设施建设的需求，未来PPP模式在我国还具有广阔的发展空间。

二基本问题

（一）PPP模式的内涵

广义理解，PPP模式是指政府和社会资本为公共基础设施建设和公共服务供给而形成的各种类型的合作伙伴关系。在实践中，我国政府文件中阐述了PPP模式是指在基础设施建设和公共