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国家公路建设债务平衡基金政策研究

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额尔敦松布尔，尹小虎，韩子龙

（1.内蒙古公路交通投资发展有限公司，内蒙古呼和浩特010010；

2.草高吐至乌兰浩特高速公路项目建设管理分公司，内蒙古乌兰浩特137400）

摘要：改革开放以来，财税体制与交通管理体制改革为我国公路建设跨越式发展提供重要的制度支撑。

进入新发展阶段，公路建设仍面临区域发展不平衡、可持续融资能力薄弱、中西部地区债务风险突出等长期

挑战，仅靠现有政策和已有金融工具和手段已难以满足需要。同时，为实现基本公共服务均等化，保障中西

部公路高质量发展，也需要通过制度与政策创新。因此，探索建立“国家公路建设债务平衡基金”（以下简

称“平衡基金”），为交通强国建设提供长期融资和风险防控的政策与制度性保障十分必要，且极为紧迫。

关键词：公路建设；债务风险；平衡基金；可持续发展

中图分类号：U4-9文献标识码：A

1新形势下公路建设面临安全与发展的双重任务与压力1.2从地方层面看，既要防范公路建设债务风险，又要保持

近年来，《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规发展动力

划纲要》的发布，对交通运输行业“新基建”提出了新要求。中西部及边疆地区收费公路的收入支出尚未形成平衡，部

然而，公路建设面临安全与发展的双重挑战，中西部及边疆地分道路通行费尚不能覆盖利息、管理费用等“硬性成本”，容

区发展不平衡、债务风险凸显、可持续融资能力薄弱等依然严易产生连锁的负面溢出效应。截至2019年底，全国收费公路

重制约交通强国战略的全面贯彻和落实。总投资9.51万亿元，债务余额约为6.15万亿元[3]，中西部及

1.1从中央层面看，既要行新发展理念，又要实施新发展边疆地区债务余额4.24万亿元，占比约69%。收费还贷政策

践

规划在路网末梢的效应衰减是诱发收费公路债务风险的诱因之一，

公路交通发展既要落实习近平总书记关于“基础设施通达由省级政府统一管理的“统贷统还”政策逐渐暴露灵活性不足

程度比较均衡”的指示精神[1]，加快实现“基本公共服务实现的局限性。简单地采取中央为地方债务兜底的治理方式则可能

均等化”；又要按照2021年2月发布的《国家综合立体交通网诱致地方政府的预算软约束，并导致中央政府救助成本趋高。

规划纲要》要求，构建现代化高质量国家综合立体交通网。这1.3从银行层面看，既要稳定存量项目的资金供应，又要保

些发展规划迫切需要加强资金保障，创新融资模式。一是改革障增量项目的融资需求

中央专项资金的配置方式与使用范围，按照中央与地方在交通“贷款修路、收费还贷”政策下，银行成为公路交通建

运输领域权责一致性原则，通过交通专项资金保障交通运输建设资金的最大提供者，尤其是国家开发银行（以下简称“国开

管养运的可持续发展；二是健全与项目资金需求和期限相匹配行”）。国开行为国家公路建设融资贡献最大，但同时也成为

的长期资金筹措渠道，加大东部地区与欠发达地区和边境地区全国公路建设融资最大的债权人。目前，由于地方财政捉襟

的调控力度，构建效益增长与风险防控统筹兼顾的投融资机制；见肘，中西部地区的债务风险日趋凸显。据统计，国开行共

三是依法合规引入各类金融机构和金融工具，积极拓宽交通运为15个省、16个企业累计承诺贷款7762亿元。中西部尤其

输发展融资渠道[2]。是边疆地区存在债务重组需求,难以通过