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街道在城市管理中的执法难点及对策

当前，街道在依法行政中存在的主要问题是：在城市管理和执法过程

中，协管人员参与执法管理工作，严重违反了有关法律规定，原因有三点。

二、体制原因。2000年5月，区政府以宁秦政字[2000]105号文件转

发了区市容局《关于批转街道（镇）市容监察分队管理意见的通知》，

在街道设立了区市容监察分队（以下简称市容分队），由街道城管科负责

领导。城管科实际管理着两支队伍：一支是市容分队，不拿街道一分钱，

经费有财政全额保障，人员相对稳定，受过比较系统的法律知识培训，组

织纪律观念强，法律意识和依法办事的能力和素质相对较高；另一支是有

协管人员组成的临时队伍，没有经过培训上岗和系统法律知识学习，文化

程度较低，管理方法简单粗暴，执法打人、多收费、乱收费现象时有发生，

根本不能依法办事。在城市管理工作方面，有两支不同的执法队伍，执行

两种不同的执法标准，怎么能不在执法问题上“打架”呢？实际上，是把

一支训练有素的执法队伍等同于一支临时招聘的协管队伍，严重挫伤了市

容队员的工作积极性和主动性。

三、分工原因。派驻各街道的市容分队，一般只有5—6人组织，相

当于各街道城管科的人员编制，而把街道市容环境卫生管理、摊点整治作

为市容分队的工作职责，实际上是承担了街道城管工作的大部分任务，显

然力量是远远不够的，工作中肯定存在这样那样的漏洞和死角。由于分工

上明显不合理，干得越多，犯错误的概略也越大，加上缺乏理解和支持，

各方之间矛盾愈加突出，工作上互不支持配合，严重制约了街道城市管理

和执法工作档次的提高。

开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作，是理顺执法关系、明确

管理职责，促进街道依法行政工作的有利契机。

首先，要搞清楚相对集中的是哪些权限。根据国务院、省、市有关文

件规定，相对集中行政处罚权，实际上就是把原来分散于各个行政执法机

关的，同时又具有一定的共通性和相关性的行政处罚权集中起来行使，以

增加执法的合力，增强执法的力度。城市管理相对集中行政处罚权，就是

把分散于各个部门的市容环境卫生、市政管理、无照商贩、侵占道路等行

政处罚权集中于城市管理行政执法局。将这些行政处罚权集中起来，也就

是从原来的机关里面剥离出来，而与之相关的审批（许可）权则不作“陪

嫁”，仍然留在原部门，或者根据科学划分、相对集中的原则，进一步将

审批（许可）权和其他管理权进行归并、调整，由另一个行政机关行使。

目前，我市城市管理相对集中的行政处罚权，实际上是把相关部门的部分

或全部行政处罚权集中起来，由行政执法局统一行使，初步实现了处罚权

与审批（许可）权的分离。

其次，要搞清楚街道有没有行政处罚权。根据国务院法制办的授权，

今年，我市于9月15日在8个城区正式实施相对集中行政处罚权的试点

工作，市政府下发了第209令，即《南京市城市管理相对集中行政处罚权

试行办法》及其配合文件，将建设、规划、园林、市政、环卫、工商、公

安、市容等多个部门的部分（或全部）行政处罚权转移到行政执法局，由

执法局下设的执法大队统一实施，为开展综合执法工作奠定了法律基础。

根据《行政处罚法》的有关条款规定，处罚权一经委托，不得再行其他委

托任何单位施行的要求。执法大队是依法成立的全额拨款事业组织，根据

法定授权，承担市、区两级相对集中行政处罚权的实施工作，是合法主体；

下设的若干个行政执法中队（以下简称执法中队），分别派驻在各街道，

直接从事区域内相关集中行政处罚权的具体执法工作。街道是区政府的派

出机构，法律上一直没有明确街道是行政执法主体，行使的行政处罚权都

来自区各部门的授权委托，如今，被集中到区行政执法局统一实施（计生

处罚权除外），原先该部门授权委托的行政处罚权也就自动失效，不能再

行使行政处罚权，所作的处罚决定一律无效。事实上，街道城管科已没有

行政处罚权的职能。

第三，要搞清楚综合执法的重点和难点。试点工作能否取得实效，关

键还是要看街道城市管理水平能否提高一个档次。街道是综合执法的主战

场，也是相对集中行政处罚权试点工作推进的重点和难点。重新调整确定

街道与执法中队之间的各项关系，是综合执法工作顺利推进的突破口。

一、要明确地位。街道应把执法中队纳入自己的直管范围，提高执法

中队在街道的地位，打破原先由街道城管科领导的体制，改有街道直管，

是完全符合综合执法的立法精神。这样一方面可以充分调动执法中队在街

道城管执法工作的积极性、创造性，明正言顺地行使街道城管方面的行政

监督权和行政