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行政管理学(一)

第一章概述

什么是行政管理？什么是行政管理学？这是我们在学习行政管理时首先必须要

了解的问题。在这一章里，我们除了对这些最基本的问题要做出回答之外，还要简单

地介绍一下行政管理学的基本性质、行政管理学的产生和发展的基本历程，发展及研

究和学习行政管理学的方法及其意义。弄清这些基本的问题，是我们学习和掌握行政

管理学的起点，也是我们理解行政管理学理论的基本前提。

第一节行政管理学的学科性质与研究对象

一、行政管理的概念及其特点

行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。在日常用语中，“行政”这个

词有着很广泛的含义。在中国，20世纪80年代以前，人们几乎把与管理有关的活

动都称为行政，不管这个管理是党政机关，还是人民团体的、学校与科研机构等

事业单位的或企业的。现在，人们已经把行政管理与企业管理分开，但行政管理

的概念还是在非常广泛的意义上使用。然而，作为一个专门的学术名词，它应该

是有特定的含义。

从汉语的词源来说，早要两千多年前的中国古文献中，就有关于“行政”的记

载。例如，《左传》中有“行其政令”、“行其政事”的记载，《史记·周本记》中

有“召公、周公二相行政”的记载。这时所讲的“行政”还不是真正现代行政管

理学意义上的行政，尽管与后者也存在着密切的联系。

现代行政管理学所讲的“行政”概念，确切地说，来源于西方的学术传统。从

西方的学术传统来看，对“行政”大致有以下几种解释：

第一，与立法、司法相对应的“行政”。在本文的学术传统中，早在古希腊时

期，亚里士多德就对国家的议事、行政、审判活动进行过研究和探讨。在近代，

行政管理学(一)

从英国的洛克开始，就着手对国家权力进行划分，提出政府要实行分权制。在他

所著的《政府论》中，他首次将政府(国家)权力分为立法权、行政权和外交权，认

为三种权力应该分别由不同的机关或人行使，相互制约，以防止权力被滥用。在

洛克以后，法国的孟德斯鸠进一步提出了立法权、行政权和司法权分立的思想，

即政治学上著名的“三权分立”或称“分权制衡”原则。这里所说的行政，就是

政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。在近

现代学术界，这一“行政”概念被人们所广泛接受。

第二，与政治相对应的“行政”。现代行政学的产生与政治学的发展存在着密

不可分的关系。从严格意义上说，真正的行政学首先是由美国的政治学家提出来

的，如美国政治学家威尔逊、三古德诺等人。他们主张研究行政学的起点是把行

政与政治分离开来。按照他们的说法，政治是国家意志的表现，行政是国家意志

的执行；所以，从这个意义上来理解，国家意志的执行或政策的执行就是行政。

第三，与管理相对应的行政。一种观点认为，行政活动就是管理活动。如美国

学者古立克认为，行政是由计划（planning）、组织（organis-ing）、人事（staffing）、

指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（repor-ting）和预算（budgeting）

等功能构成的一个过程，即著名的POSDCRB七功能说。按照这种观点，国家的立

法机关、行政机关和司法机关对社会事务的管理活动，都可称为行政活动。另一

种观点认为，行政管理就是公共管理，或称公共行政，关公共事务的管理。它既

包括政府对公共关系事务所的管理，也包括非政府公共关系机构对公共关系事务

所的管理。这种观点极力主张把行政管理与企业管理区分开来，认为行政管理属

于公共领域的管理，企业管理属于私人领域的管理。还有一种观点认为，行政管

理仅仅指政府行政机关的管理活动。按照这种观点，并非所有的公共事务管理活

行政管理学(一)

动都是行政，只有政府行政机关对公共事务的管理活动才是行政；行政管理与公

共管理是两个既相联系又相区别的概念；对于公共事务管理来说，既有政府对公

共事务的管理，也有非政府公共组织对公共事务的管理，行政管理只是公共管理

的一个部分而并非其全部。

在中国，行政管理的概念是由英语publicadministration翻译过来的。在20世