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MartinWilliams烂尾工程的政治经济学：对加纳的实证研究

文献来源：Williams,M.J.(2017).Thepoliticaleconomyof

unfinisheddevelopmentprojects:corruption,clientelism,or

collectivechoice?.AmericanPoliticalScienceReview,111(4),705-

723.

作者简介：MartinJ.Williams，牛津大学Blavatnik政府学院公

共管理副教授，研究兴趣为公共管理，政策执行和政策评估

在最需要基础设施建设的发展中国家中，存在大量的烂尾工程。

在加纳，有三分之一的公共工程最终半途而废，使得政府有五分之一

的公共财政支出被浪费。为什么同样的一个政府愿意投资一项新的基

础设施工程，却又打算半途而废？这一问题使得政策科学家感到从理

论上解释的困境。围绕这一问题，作者检验了在2011年到2013年间，

加纳地方政府兴建的超过14000个工程，并提出造成烂尾工程的原因

并不是腐败和庇护主义，而是集体选择结果的不稳定。

背景：公共服务供给的分权模式

加纳的总统由该国全体人民通过直选产生，而且每次选举总是十

分接近且充满竞争性。在2008年的大选中，赢家只不过以40586票

（政观注：加纳当年人口为2326万人）的微弱差距获胜。在加纳选举

中，参与竞争的主要政党是全国民主大会党（NDC）和爱国者党

（NPP）两大党。而提供公共物品则是加纳政治家赢得选票的重要手

段。那些涉及到基础设施建设等大型社会工程，则是所有公共物品中

最为重要的部分。因此，很容易理解执政者有充分的动机在国内的所

有选区上兴建基础设施工程以获得尽量多的选票。

但是，在加纳提供公共物品的职能主要是由地方政府来承担的。

加纳的地方行政长官由总统直接任命，而地区议会中70%的议员为直

选产生，剩余30%的议员则由总统直接任命。在发展中国家，对于社

会工程的需求很大，但是资源和资金通常是很有限的。上马哪些工程

项目首先由地方的计划和协调部门起草一个名单，再交由行政委员会

进行审议。行政委员会由地方行政部门和由地方议会议员选举出的部

分成员联合组成。通过后再交由地方议会做最后的调整。由于计划和

预算常常不能得到严格的执行，实际上关于预算优先供给哪些项目的

政治辩论总是要持续一整年。

地方开展社会工程的来源主要有两个。一是地方议会基本基金

（DistrictAssembliesCommonFund），二是地方发展基金

(DistrictDevelopmentFacility)。前者主要是由中央政府定期给付。

后者虽然也有30%来自中央政府的资金，但主要还是由捐助者资助的。

地方政府都可以根据自己的选择来在各项社会工程中配置这些资金。

但使用来自捐助者出资的资金需要在完成上一个工程的情况下才能上

马新项目。实际上，在资金来源方面还存在着加纳教育信托基金

(GhanaEducationTrustFund)可供工程项目使用。但是这一基金的

钱完全由中央政府掌控，不直接划拨到地方政府手中，而是直接付给

地方项目的承包商。

烂尾工程：集体选择动态变化的结果

之前关于烂尾工程的经典解释主要有两种理论。第一种是庇护主

义（clientlism）理论。这种理论认为，资源的浪费是源于对于有限

资源的策略性分配不均造成的。选举人可能以社会工程作为奖赏支持

者惩罚反对者的工具。在面临大选时，选举人可能在资金不充足的情

况下也做出盲目的承诺以赢得支持。根据这一理论，在加纳进行总统

选举的2012年，工程的完成率应比选举前和选举后更低。实际情况却

并不是如此。第二种理论认为烂尾工程源于政治腐败。这一理论指出，

工程项目给了政府所偏好的承包商，但是承包商在完成工程上却缺乏

压力。承包商和政府也将久拖的工程作为自己吃回扣的来源。如果是

这样的话，那么未完成的工程一般就要比正常花费更多的资金。但实

际上那些半途而废的工程大都是因为资金不到位停工的。

因此，对于这一问题，作者提出了另外一种解释理论：烂尾工程

是在有限资源情境下