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资源紧约束背景下城市更新和城市土地使用方式研究

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研究单位：同济大学（文中内容仅代表该机构观点）

本报告通过对上海土地利用数据的纵横向深入分析以及国际城市

间比较，在剖析上海城市更新与城乡土地利用问题与瓶颈基础上，分

别从技术层面提出了上海新一轮城市更新与城乡土地使用模式及其利

用导向，从制度层面提出了政策支撑建议，从实施层面提出了实施措

施和行动方案。

一、上海城市更新与城乡土地使用问题与瓶颈

基于市域范围视角，本报告认为上海城乡增量土地利用明显存在

“四高四低”问题，即建设用地总量及占比高，用地绩效低；工业用

地总量及占比均大，用地绩效低；经营性用地供应过度，生态空间过

低；户均宅基地大，新农村规划建设水平低。产生这些问题的根本原

因与核心瓶颈：一是低成本扩张下土地粗放不可持续利用；二是低能

级产业导致的土地低效利用；三是地方政府和部门利益藩篱，土地配

置行政化、同质化和空间并置化。

基于建成区范围视角，上海城市更新过程中存量土地使用问题表

现在以下六方面：拆除重建为主，城市复兴不够；人口疏而不散，社

会文脉断裂；职住不平衡加剧，可支付住宅少；更新结构失衡，总体

控制缺失；更新成本制约，绿地开敞空间过少；TOD实施欠缺，土地

复合开发程度低。更新问题产生的原因与核心瓶颈：一是经济导向的

地产开发模式无法体现人本主义；二是更新方式缺乏总体控制和市场

配置机制；三是更新成本与更新收益难以平衡。

二、上海新一轮城市更新与城乡土地使用模式与总导向

基于空间分区视角，本报告分别提出上海四类差别化土地使用战

略、模式及使用导向。

1、市域土地使用总战略：控制总量与增量，存量优化减量化

“总量锁定、增量递减、流量增效、质量提高”提法缺乏严谨性

与科学性。针对上海建设用地和工业用地总量和占比均过高绩效过低

的核心问题，本报告提出未来上海土地利用核心战略和导向应是：控

制总量和增量，实施存量土地优化和工业用地减量化利用，即土地利

用的“二控二化”战略。

2、中心城土地更新模式：生态文化复兴与土地集约复合利用相结

合

新一轮更新规划中需在指导思想上实行以下三个转变。

一是中心城“双增双减导向”转变为“三增一减导向”。将增加

开敞空间、增加绿地化率、降低建筑高度和降低容积率的“双增双减”

战略，调整为“三增一减”：增加开敞空间、增加绿地化率、增强土

地集约复合利用、降低建筑覆盖率。

二是中心城“人口控制导向”转变为“产业控制导向”。产业发

展与控制是根本，人口格局是结果。基于上海用地现状与未来人口老

年化和产业发展趋势，中心城人口控制导向应转为商办用地控制和疏

解导向、住宅用地控制策略转变为增加可支付小户型住宅用地策略；

加紧布局多样化健康服务用地。

三是“经济目标导向”转变为“文化生态目标导向”。拆除重建

为主更新模式转向社区改造复兴的更新模式；保护和建设历史文化建

筑风貌文化街区；保护和建设滨江岸线城市生态开敞空间；从上海文

化立市战略高度推进和落实升级转型徐汇滨江为“上海演艺文化休闲

娱乐区”更新策略。

3、中心城边缘与郊区土地更新模式：城产融合与产城融合相结合

对于中心城边缘与郊区，本报告认为土地使用应遵循土地混合利

用导向以及城产融合（城引产业）或产城融合（区内生城）的原则。

一是创意型产业外移植入新城，实现城产融合；二是工业升级转型，

加强公共设施配套，实现产城融合（区内生城）。

基于上述原则，本研究认为：上海需要重构城市副中心。将原4

个副中心调整为6个新城市副中心，即外高桥、宝山、彭浦、大虹桥、

闵行、张江。此6个副中心是产城融合和城产融合的代表，该中心必

须实现土地高强度立体利用与混合利用，以此疏解和平衡内城人口和

产业，并实现职住平衡，减少交通压力。

基于区位特征价值分析，本报告认为，上海需要反思1966体系，

重点和优先发展松江、嘉定、南桥新三辅城，重构城镇体系。

4、农村土地利用模式：耕地多样化保护与新农村发展相结合

将耕地数量和质量保护导向转变为耕地数量、质量、生态、文化

多样化保护导向，将宅基地置换指标导向转换为新农村建设目标导向。

亟需推行以新农村发展为总目标的农村土地利用模式。将耕地保护、

宅基地置换集中、郊野规划等一系列碎片化措施放