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从“增负减能”到“减负增能”：
基层治理数字化转型的优化路径∗
吴建南王亚星陈子韬
摘要数字化转型被认为是基层“减负增能”的重要工具，但在实践中有时却产生“增负减能”的结果。
本文聚焦于基层治理数字化转型“增负减能”的生成机制及其迈向“减负增能”的优化路径，研究发现：第一，
基层治理数字化转型主要依托行政发包制实现，在发包方“目标模糊”、管理方“‘积极’应对”、代理方“被动
应对”的共同作用下，大量数字化场景并未服务于基层实际需要，反而挤占了基层工作人员的时间资源，这既
加重了基层负担，也降低了基层处理其他日常事务的能力；第二，平台化是化解该困境的有效途径，其机制是
构建统一的任务分派平台以降低重复性任务量、构建面向基层的数据共享平台以赋能其决策和管理能力、构
建面向基层的技术平台以提升其日常事务的处理效率，以此实现基层治理的“减负增能”；第三，合作生产是
实现平台化的关键，需要不同层级政府、技术企业与公民的共同规划、共同设计、共同管理、共同供给来构建
“减负增能”的平台系统。因此，应以上下互动的“平台化运作”模式优化自上而下的“行政发包制”模式，吸纳
基层、技术企业等主体参与数字化转型的规划、设计、管理等环节，使得数字转型服务于基层实战需要，以实现
“增负减能”向“减负增能”的转型。
关键词基层治理；数字治理；数字化转型；减负增能；基层负担
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中图分类号Ｄ６３文献标识码Ａ文章编号１００１８２６３（２０２３）０７００８６０８
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ＤＯＩ：１０．１５９３７／ｊ．ｃｎｋｉ．ｉｓｓｎ１００１８２６３．２０２３．０７．０１０
作者简介吴建南，上海交通大学中国城市治理研究院常务副院长、国际与公共事务学院院长、讲席教授
上海２０００３０；王亚星，上海交通大学国际与公共事务学院博士生上海２０００３０；陈子韬，上海交通大学媒体
与传播学院助理教授上海２０００４０
基层治理是社会治理的重心所在，基层治理限的行政资源，在带来基层负担的同时，也分散了
③
水平直接关乎国家治理体系与治理能力现代化的基层公共问题解决的精力。对此，中共中央办公
①
进程。作为连接政府与社会的前沿，基层政府既厅于２０１９年印发了《关于解决形式主义突出问题
需要承接各个条线部门的任务部署，又需要直面为基层减负的通知》，明确将２０１９年确定为“基
群众的民生诉求，承担着基层公共服务供给和维层减负年”，旨在“切实为基层减负”。如何为基
持基层社会稳定运行的重要职责，呈现出“上面层减负增能已成为亟待解决的现实难题。④
②
千条线、下面一根针”的“漏斗形结构”。在这一随着数字技术的广泛使用，数字化转型被认
结构中，大量自上而下的行政任务挤占了基层有为是减负增能的重要路径，能够通过自动化手段
∗本文是国家社科基金重大项目“特大城市社会治理数字化转型的机制与优化路径研究”（２１＆ＺＤ１６２）的阶段性成果，特别感谢调
研过程中有关单位的大力支持和帮助。
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从“增负减能”到“减负增能”：基层治理数字化转型的优化路径
⑤
来降低基层政府负担和提升基层效能。２０１９这些研究为我们理解数字化转型“增负减
年，习近平总书记在上海考察时提出“要抓一些能”提供了重要参考，但仍存在三点不足：一是既
‘牛鼻子’工作，抓好‘政务
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