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保交楼引发的旧债清偿困境法律分析

2020年以来，全国众多房地产企业发生债务危机，接踵而来的是各地出现大量房地产项目烂尾。为应对这一局面，2022年7月底，“保交楼”首次被写入中央政治局会议内容，会议明确提出“保交楼、稳民生”的政策基调。随后住建部、财政部、人民银行等有关部门出台专门措施，以政策性银行专项借款的方式，支持有需要的城市推进已售逾期难交付的住宅项目建设交付，目前专项工作正在紧张有序地进行中。

多地政府因城施策，推动“保交楼、稳民生”，部分停工项目开始复工。截至2023年末，350万套保交楼项目已实现交付超300万套，交付率超过86%；3500亿元的保交楼专项借款绝大部分已投放到具体项目，保交楼专项借款项目总体复工率达到99.9%。“保交楼”措施对于保障民生起到了积极效果，同时也出现了一些法律问题，其中房地产项目“烂尾”前已经产生的债务，在续建后如何解决逐渐变得复杂。

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“保交楼”过程中旧债清偿困境

之所以对房产企业引入“保交楼”措施，必然是房企经历过债务危机，项目烂尾，势必已经产生了大量债务，其中之一就是施工方（包括材料、劳务、租赁等）。这些在“保交楼”措施实施前成立的债权（以下简称“旧债权人”）如何在“保交楼”措施开始后主张权利，又存在哪些限制。

房企引入“保交楼”措施后，房地产建设过程中的资金主要来源于两方面，一方面是“保交楼”政策下的专项资金，一方面是后续房屋预售资金。以下分别分析：

（一）对于“保交楼”政策下的专项资金

在保交楼专项资金出现后，债权人能否要求以专项资金偿还其债务？无论是纾困资金，还是金融借款（贷款），原则都是“救项目不救企业”，且要求项目债务“新老划断”，即专项资金只能用于后续的保交楼工作。2022年《中国人民银行中国银行保险监督管理委员会关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》第二（七）“保交楼”专项借款，封闭运行、专款专用，专项用于支持已售逾期难交付住宅项目加快建设交付。2024年7月22日，最高人民法院《关于房地产白名单项目采取保全执行措施有关问题的通知》法【2024】154号进一步明确，一、人民法院在冻结或者扣划房地产企业及相关企业银行账户资金时，应当注意审查甄别。对金额机构为支持白名单项目建设施工提供的新增贷款、发放的并购贷款等账户及其资金，不得因本项目续建工作之外的原因采取冻结、扣划措施。……三、人民法院在冻结、扣划银行账户资金或查封房地产建设工程时，当事人或者协助执行人以账户资金属于白名单项目融资支持资金，或建设工程属于利用融资支持资金的新建部分为由提出异议的，应当征求所在地房地产融资协调机制的意见。经审查异议理由成立的，不得采取保全、执行措施；已经采取的，必须立即解除。

因此可以明确，这些项目停工前的“旧债权人”主张权利时，无法对专项资金申请采取包括冻结、扣划在内的司法措施。

（二）对于房屋预售资金

2022年1月13日最高人民法院发布的《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》（法发〔2022〕2号，以下简称2号指导意见）第14条明确规定：“对商品房预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金依法审慎采取保全、执行措施，支持保障相关部门防范应对房地产项目逾期交付风险，维护购房者合法权益，确保农民工工资支付到位。冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门；除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施，不得影响账户内资金依法依规使用。除法律另有专门规定外，不得以支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因冻结或者划拨农民工工资专用账户和工资保证金账户资金；为办理案件需要，人民法院可以对前述两类账户采取预冻结措施。”

同一时期，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合下发了《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（法〔2022〕12号，以下简称“12号文”），其中第1条规定：“人民法院冻结预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门。人民法院对预售资金监管账户采取保全、执行措施时要强化善意文明执行理念，坚持比例原则，切实避免因人民法院保全、执行预售资金监管账户内的款项导致施工单位工程进度款无法拨付到位，商品房项目建设停止，影响项目竣工交付，损害广大购房人合法权益。除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。”第2条规定：“商品房预售资金监管账户被人民法院