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第二章公部門人力運用與人事成本相關議題研究

第一節政府人事支出的成長及其本質

壹、人事支出為何成長？

人事費為政府消費支出最主要的項目，多具有持續擴張且不易收縮的特性，若

以政府支出的結構而言，其實是佔有一個非常大的比重，雖然就政府支出為何成

長這個問題，相關的文獻無論是理論的或是實證的均已非常的普遍，但專門針對

人事支出為何成長這個子題的研究就比較少見，多半是在探討政府支出為何成長

時有相關的探討，早期的觀點強調的是是社會的進步而造成了人民對於各項公共

財的需求與日俱增，進而也更需要更多的人力來從事這些活動。

在工業化的過程中，國民生產增加，課稅能量提高；隨著經濟、社會、政治的

進步，各項活動的複雜性與相互依存關係也與日俱增。同時由於進步的壓力所

致，政府在法律、秩序及經濟管制上的功能擴大。也正是由於這樣不斷的發展，

人民對於交通、教育、都市建設等服務的需求與日漸增，而這都會形成政府支出

的有增無減。華格那有一非常重要的假說即在於政府部門職能擴大的速度超過總

體產出的成長，也就是在實證上許多學者所經常驗證的假說公共支出的所得彈

性是否大於一。而這樣的假說藉由觀察公部門人數的變動，相較於公共支出的變

動必須考慮到名目變數與實質變數之間的轉換的複雜性，實質的公部門人數成長

更能顯示出政府部門擴張的程度(VatterWalker，1986)

由於政府部門的產出大多屬服務性質及勞動密集性產業，在沒有與民間部門一

般的競爭壓力與激勵誘因的缺乏下，生產力提升的表現相較之下只會比一般民間

的製造部門為低，而服務於政府機關內的工作者卻往往會要求其薪資的調幅與民

間部門相同，無形之中即會使公共部門的成長速度相對較快，以薪資來衡量的相

對價格也就有較高的現象(Baumol，1967)、(Ratchford，1971)。

Niskanen(1971)、Tullock(1974)，更進一步指出這種現象是來自於官僚決策特

性，就傳統的經濟理論而言，最適的公共產出規模應當是以邊際成本=邊際效益

來衡量的。但民意機關在審查預算時往往並不清楚官僚決策的邊際成本與邊際效

益為何，在謹守收支平衡的原則之下多是以總成本=總效益來決定產出規模。在

這樣子的情形之下供給過多的情形也就無法避免。官員們為了追求預算的極大，

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多僱用部屬、設立更多的分支機構，以有裨益於自己的聲望地位等。WinstonBush

andArthurDenzau(1977)更指出官僚體系的成員為維護自身的利益通常會有比

私部門的成員有更高的投票率支持公部門的擴張，而行政效率不彰、冗員過多的

現象也將是非常自然的現象了。朱楠賢(1994)、許濱松(1986)也都有同樣的看法，

他認為官僚人員本身即是帶動擴大預算的人，他們常控制有關資訊同時粉飾實際

之支出，以便編列超過超過其實際需要之預算，此係因官僚人員關切自身之前程

甚於公眾之利益、缺乏正確的用人心態且沉溺於權力之誘惑所致。

由上述的說明，我們可以發現當社會發展到一定的程度之後，人事支出的增加，

最主要的原因其實可以說是來自於整個公部門的特性，亦即為官僚決策模型所導

致，就人事管理的觀點而言，人事政策的官僚本位常常使得各項人事政策的推展

並不以成本效益為優先考量，例如職位的調升與薪資級距的調整未與員工工作的

權責程度相符(亦即職位調查缺乏客觀的分析)常常是導致人事支出不當成長的

主因之一(Ratchford，1971)、(藤井得三，1987)、(Cetrangolo，1997)、(徐仁輝，

2002)。

貳、人事成本對政府財務問題的相關議題探討

自70年代以後，各國政府多已注意到政府規模的擴充有其限制性，當政府已不

再是市場失靈的萬靈丹之後，政府也會失靈的概念自然也就成為政府不能再任意

擴張的基本圭臬。而各國政府也從這時候開始注意到當人民要求政府的職能必須

有所轉化時，政府的支出就必須更為有效的運用。在1970及1980年代許多的開

發中國家皆面臨了人事支出佔經常支出比重十分龐大的困擾，而這樣龐大的人事

支出往往壓縮了其他經常性支出的維持，甚至導致服務效能的低落。(Chew，1997)

公共服務是屬於勞力密集產業，因此人事成本經常佔公共支出的最大宗，有關

僱用公務員所需的各項成本，自然是