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干部挂职制度的历史变迁及成效

作者：刘俊生

来源：《人民论坛》2020年第15期

干部挂职制度是党和国家干部人事制度的重要组成部分，是促进干部交流、拓宽干部视

野、提升干部能力的重要制度设计，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组织手段，其

建构过程、发展变迁、目标成效等都值得认真研究。

世纪2040年代陕甘宁边区政府下派干部到农村开展工作而形成的“乡村运动”以及派出干

部工作队到基层协助征收粮食税款等做法，可以说是当代干部挂职制度的最早雏形。这种下派

干部工作队（组）领导、指导或帮助基层开展特定工作的做法，在中华人民共和国成立后得以

延续下来。在社会主义改造时期，党和政府每年以工作队的形式下派数十万名干部到基层开展

土地改革运动。20世纪50年代末期和20世纪60年代中期，党中央先后两次向基层派驻工作

队，以开展社会主义教育运动。各种工作队（组）的目的虽然不同，但组织形式却是一样的。

在中华人民共和国成立后的三十年里，下派的工作队（组）多带有政治性质，旨在领导、指导

或帮助基层落实中央的路线、方针、政策，虽然与当代干部制度话语中的“挂职”有一定距离，

但却是其重要历史渊源。

改革开放后，随着国家发展战略方向的转移，干部人事制度也开始改革，当代话语系统中

的干部挂职制度建设由此起航。20世纪80年代初期，中央为解决西藏自治区专业技术干部紧

缺问题，由当时的中组部和劳动人事部联合发文通知，要求从邮政、水电等行业选拔一批专业

技术干部到西藏进行为期三年的技术援助，由此拉开了一直延续至今的内地干部援藏工作的序

幕。这项工作不仅在人力资源方面为西藏的经济社会发展提供了实质性帮助，也培养了很多了

解西藏风土人情的干部。与此同时，中央建立选调生制度以及年轻干部挂职锻炼制度，拉开了

当代干部挂职制度建设的大幕。选调生制度是一项有计划地培养一批年轻且文化程度较高的党

政领导干部，从而改善省、市、县领导班子结构的干部培养制度。这一制度为地方各级党政机

关培养了一大批优秀的领导干部。年轻干部挂职锻炼制度是一项有计划、分期分批地从中央机

关以及國家机关中选派有文化知识的年轻干部到基层或地方挂职锻炼的干部培养制度。由此，

干部挂职开始走向制度化和规范化。

我国在总结经验的基础上，不断扩展干部挂职的范围、创新干部挂职的方式、规范干部挂

职的内容。20世纪90年代初期，我国创新性地推出“上挂”举措，即地方干部到中央机关挂

职。比如，中央统战部曾从西藏、新疆、内蒙、宁夏、广西五个自治区以及青海、云南、贵州

三个省选调30余名少数民族干部到当时的国家教委、国家科委、林业部、农业部等中央部委

机关和北京市党政机关进行挂职锻炼，取得了积极效果。同时，干部挂职制度的规范化建设也

在紧锣密鼓中进行。比如，《中共中央关于抓紧培养教育青年干部的决定》（1991年）规定

地（市）级以上党和国家机关提拔处级以上领导干部必须具有三年以上基层工作经历;《国家

公务员暂行条例》（1993年）将挂职锻炼规定为国家公务员交流的形式之一;《中共中央组织

部关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》（1994年）对干部挂职的对象、条件、去向、职

务安排、办理程序、教育管理等内容作出规定;等等。总之，多样化和规范化是这个时期干部

挂职制度的发展趋势。

进入21世纪以后，干部挂职制度日渐规范，挂职范围日渐扩大。我国首部干部人事综合

性法律《中华人民共和国公务员法》将挂职锻炼作为一种重要的公务员交流形式纳入其中予以

规范，由此确立了公务员挂职锻炼的法律依据。同时，中央在全国党政干部领导班子建设规

划、国家中长期人才发展规划、西部地区人才开发规划、专业技术人才队伍建设中长期规划等

干部人事工作规划中，对干部挂职的重要性、发展思路以及具体办法等予以明确。同时，干部

挂职的范围也在不断扩大。比如，将先前选派少数民族干部“上挂”的西部五区三省扩大到整个

西部地区，也从中央国家机关和国有企事业单位选派干部到西部地区进行挂职锻炼。

挂职是干部交流的一种特殊形式。根据《中华人民共和国公务员法》规定，公务员交流有

调任、转任和挂职锻炼三种方式。“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关

或者上级机关、其他地区机关以及国家企业事业单位挂职锻炼。”公务员的覆盖范围包括中国

共产党和各民主党派机关、立法机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和监察机关

中除工勤人员以外的工作人员。公务员范围明显小于干部范围，也即干部除包括公务员外，至

少还包括国有企业事业单位干部。由此可知，干部挂职的