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我国发展新基建的成效、风险和建议

摘要

新基建是数字经济发展的基石，也是推动我国产业结构优化升级、

加快供给侧结构性改革的重要支撑，对于我国实现经济动能转换和加快

推进经济高质量发展具有重要意义。近年来，我国新基建成为“两新一

重”投资的重点领域。总体来看，当前我国新基建在取得积极成效的同

时，亦存在盲目投资建设、技术迭代、核心技术短板、信息安全、融资

约束等风险。文章提出了加强顶层设计，科学有序布局新基建，聚力核

心技术攻关，提升安全保障，逐步放开市场准入，鼓励各类资本参与新

基建，深化行业应用融合，打造生态体系等政策建议，以统筹推动新基

建高质量发展。

新基建与传统基建的关系

新基建是以信息网络为基础，以技术创新为动力，主要提供数字转

型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。当前新基建主要涵盖

信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等三个领域。信息基础设

施主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如以5G、物联

网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、

云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中

心为代表的算力基础设施等。融合基础设施主要是指深度应用互联网、

大数据、人工智能等技术支撑传统基础设施转型升级进而形成的融合基

础设施，比如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。创新基础设施

主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设

施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

随着技术革命和产业革命不断推进，新基建覆盖的内容和范围并不是一

成不变的。

传统基础设施主要包含铁路、公路、机场等交通运输设施以及电力、

通信、水利等设施。新基建在覆盖领域、服务对象、应用场景等方面与

传统基建存在差异。比如，传统基建重在提供有形资料和要素，新基建

重在提供无形的数据和信息资源；传统基建以提供公共产品和公共服务

为主，助力农业和工业等传统产业发展，新基建为数字经济和“互联网

+”经济的发展提供基础和保障；相对来看，传统基建技术进步空间较

小、速度较慢，而新基建技术更新快，对其服务质量和水平有较大影响。

但二者并不是相互对立、相互割裂的（王晓冬、关忠诚、董超，2021）。

新基建不仅包括5G网络、人工智能、工业互联网、物联网、数据中心

等狭义的信息基础设施，还包括利用新一代信息技术对传统基建的升级

改造，即传统基建的数字化改造（刘艳红、黄雪涛、石博涵，2020）。

例如铁路、公路、机场、港口等传统基础设施利用信息技术等手段进行

改造升级，使其更加智能、便捷和高效。

我国新基建的实践与成效

（一）新基建政策支持力度不断加大

新基建作为我国经济转型发展实践中产生的一个新概念，首次被提

及是在2018年12月召开的中央经济工作会议上，接着被写入2019年

政府工作报告，特别是2020—2022年为应对新冠疫情对经济发展的

冲击，新基建得到国家层面的更多重视，被写入“十四五”规划和2035

年远景目标纲要。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出统筹推

进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能

绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。党的二十大报告提出优化基础

设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。全国多

个地区自2020年起陆续出台相关措施，引导新基建发展。例如，上海

在完成推进新型基础设施建设三年行动方案的基础上，发布了《上海市

进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023—2026年）》，将提供更

多机会给社会主体参与上海市新基建重大项目建设，带动更多社会资本

投资新基建。河南省发布《河南省重大新型基础设施建设提速行动方案

（2023—2025年）》，对5G基站累计数量、数据中心标准机架数量、

智能充电桩数量、国家重大科技基础设施数量等指标设立目标。

（二）新基建成为稳投资的重要发力点

传统基建对于经济增长的边际效应日趋减弱，新基建将在稳投资特

别是扩大有效投资中发挥越来越大的作用。新基建是兼顾短期扩大有效

需求和长期扩大有效供给的有效方法和抓手。从需求端来看，新基建有

利于扩大有效需求，促进消费升级，更好地满足人民日益增长的美好生

活需要；从供给端来看，新基建有利于扩大有效供给，可以通过资本存

量的增加和生产效率的提高，进一步发挥我国经济增长的内在潜力，为

我国创新发展特别是抢占全球科技创