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产业化和市场化：不同的改革

“教育产业化”是近年来使用频率很高、但缺乏共识的模

糊概念。它基本不是一个理论概念，每个人的理解和所指各

不相同。非义务教育阶段的职业教育、高等教育、民办教育、

留学教育等作为公共事业，同时具有产业属性。“教育产业化”

的合理性，是在教育属于“第三产业”的概念下，强调其产业

属性的一面。

通俗的理解，“教育产业化”泛指利用市场手段扩大教育

资源、利用市场机制“经营”教育的各种举措。从2004年年初

起，教育部一再指出“中国政府从来没有提出教育要产业

化。”“教育部历来坚决反对教育产业化，教育产业化了，就

毁掉教育事业了。”在现实的发展中，老百姓的评价并非来自

语辞和理论，而是对教育现实中学校营利创收、高收费、乱

收费、乃至钱权交易、教育腐败等各种不良现象的气愤和切

肤之痛，“教育产业化”已成为享有骂名的负面词汇。

对“教育产业化”进行定义和概念之争并不重要。比较学

术化的表达，“教育产业化”是指在教育领域实行的被称为“单

纯财政视角的教育改革”，即在教育经费严重不足的背景下，

为弥补经费短缺，围绕着学校创收、经营、转制、收费、产

权等问题，以增长和效率为主要追求的教育改革。上个世纪

90年代以来我国主要的教育政策，无论多种渠道筹集教育经

费、“人民教育人民办”的农村“普九”，还是大学高收费，学

校广办公司开展多种经营创收活动，公办学校转制、“名校办

民校”和择校热，公办高校举办“二级学院”、“独立学院”，以

及用房地产开发的模式兴建“大学城”等等，大致是循着这一

思路。

“教育产业化”是纯粹的“中国概念”，无法与国外交流的。

国外与之相似的概念叫“教育市场化”，是具有确定内涵的严

格的理论概念，主要用于高等教育领域。西方国家从上个世

纪80年代开始的“高等教育市场化”改革，是新公共管理改革

的一个组成部分，旨在改善政府治理方式，通过引入市场机

制配置资源、调整结构，提高高等教育的活力、质量和效率。

它在实践中主要有三个方面：一是减少国家、政府对高等教

育经费投资的比例，增加非政府对高等教育的投资。二是强

化高等教育与私有经济部门的联系，加强大学与工商界的联

系。三是加强私立或民办高等教育的角色和作用。

高等教育市场化并非纯粹市场化，围绕这一变革，事实

上出现了两个逻辑。一方面，国家运用市场的理念和做法来

运营高等教育，通过引入市场机制以增强高等教育的竞争性

和选择性，使其提供的服务更适应市场的需要。另一方面，

要想使大学能够灵活地在市场环境中发展，就必须减少对大

学的控制，使大学成为市场的主体。因而，这一过程必须增

强大学的自主性，使大学既不为行政驱使，也不致简单地蜕

化为“市场的奴仆”。去年日本对国立大学实行“松绑”的国立

大学独立法人化改革，就是最近的一例。

在基础教育阶段，情况是类似的。西方国家的公立学校

由于发展过于均衡、缺乏竞争和严格的政府管制，造成了公

立学校的教育质量和效率普遍不高、缺乏特色和活力，导致

家长和社会的不满。从上个世纪70年代起，美国、欧洲、

澳洲等地均出现了针对公立学校的择校改革，通过向家长和

学生赋权，放宽择校限制，以促进公立学校之间的竞争。与

高等教育市场化改革不同，它基本不涉及学校产权、经费或

收费问题。公立学校改革更根本的特征是放权，政府通过权

力下放，向社区和学校赋权，实行学校自治，从而增加教育

的活力、形成学校特色的多样性，提升教育质量。虽然学校

自治与家长择校并不必然相关，但两者在改革中共生的特

点，显示它们创建教育服务“准市场”的实际功效。

以英国为例，《1986年教育法》对公立学校董事会进行

改革，撤换和减少地方教育当局成员，增加家长和商业界的

代表。同时，政府建立起一批完全不受地方教育当局影响的

新型公立学校。《1988年教育改革法》，允许公立学校在家长

无记名投票后选择脱离地方教育当局，成为由中央直接资助

的拨款公立学校，并赋予它更多的自主权。《1993年教育法》

的主旋律是向学校、家长和社区放权。保守党政府甚至提出

通过立法使所有学校成为拨款公立学校或废除地方教育当

局的想法，希望所有公立学校都能成为自由的自治学校。其

它国家对公立教育制度的改革，也是“择校”和“放权”这样两

个措施。择校是引入竞争机制的手段之一，放权则是公立学

校改革更主要的特征，它的基本追求是赋予学校真正的办学

自主权，在学校、市场和政府之间构建新的关系。因而，