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基层政府与地方治理调研报告

——以安徽省舒城县干汊河镇“小城镇公益事业民营化”为切点

【提纲】

“小城镇公益事业民营化”理论综述

1.“公益事业”与“公营事业”

2.政府公益事业“公营困境”与“民营化趋势”

由本节不难看出，政府将公益事业更多地交予民营单位分摊并引导其民营化是中国地方政府

尤其是财政力量较薄弱的小城镇治理的整体趋势。那么事实请

案例切入

一、案例内容

1.案例情况简介

2.案例背景

3.“公益事业民营化”主要表现

4.面临的困境

二、比较切入

三、案例理论分析

总结（给地方权力？强镇扩权？）

【正文】

“公益事业民营化”理论背景

1.“公益事业”与“公营事业”

公共服务外包

理论基础

20世纪70年代初，以米尔顿·弗里德曼为代表的新芝加哥学派提出，私人垄断方式将

优于政府规制或是公共所有，其观点开启了公共事业民营化的理论探索与争鸣。

（1）公共选择理论。詹姆斯·布坎南主张将经济学方法运用到分析政治决策的过程中，

将竞争运用到公共服务领域中。在市场经济产生负面效应时，政府作为公共利益的代言人，

可以弥补市场的不足。但是政府代理存在种种局限，这就需要把政府的行为纳入到一个经济

学分析的框架中，如通过合同外包的方式将公共事务外包给私人部门，以弥补政府的局限性。

（2）新公共管理理论。新公共管理理论将公共管理看作是公共产品与公共服务供给过

程中由多元主体共同组成的复杂网络的治理。由于私人组织长期处于市场竞争中，拥有成本

低，绩效管理、目标管理、人力资源开发等先进的管理经验和手段，政府通过将公共管理职

能的部分让与，促使政府由“掌舵人”(政策职能)和“划桨人”(管理职能)过渡到“掌舵人”，

打破政府对公共服务的垄断，实现公共管理的最优目标。

（3）治理理论。治理理论主张建立政府和社会合作的公共管理模式。政府和私人组织

通过对合作网络的治理，来实现公共利益的最大化。在此过程中，私人组织通过合作网络与

政府一起管理公共事务。因此，私人组织必须享有信息对称和一定的政治权力，合作双方之

间应共同学习、共同管理，形成伙伴关系，以提高服务品质，实现公共利益。

国内外研究发展及现状

（1）国外文献综述

1）内涵与方式的研究

根据Walsh和OECD的定义，公共服务外包是从外部购买产品和服务而不是政府内部

提供这种产品和服务，外包代表了在公共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化（例

如所有权的变更）不可能的时候，模范市场的努力，其基本原理是要在服务供应商之间促进

竞争。公共服务外包的本质是把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门[世界银

行．2007年世界发展报告[M]．北京：中国财政经济出版社，2007．]。

萨瓦斯在《民营化与公私有部门的伙伴关系》中总结了政府公共服务外包实施过程的六

个步骤：1）确定外包的服务；2）可行性分析；3）准备招标合同；4）发布招标公告；5）

选择服务承包商；6）监测、评估和促进合同的履行[E·S·萨瓦斯．民营化与公私部门的

伙伴关系[M]．北京：中国人民大学出版社，2002．]。

2）驱动力的研究

文森特·赖特和路易莎·佩罗蒂认为，从意识形态方面来看，服务外包重新划定政府的

边界。从经济层面上来看，公共服务外包提高了公共服务的效率；从管理方面看，公共服务

外包能够打破公共部门那种错综复杂的拜占庭式的组织结构；从财政方面来看，公共服务外

包能够解决国有企业效益不佳的问题，缓解公共服务的财政压力。萨瓦斯则从现实压力的角

度来看驱动力的问题，他认为审慎的市场化会导致成本收益比更高的公共服务。

3）功效的研究

对于公共服务外包的功效，有褒有贬。以萨瓦斯为代表的支持者认为市场、竞争和私人

所有权是取得经济效率的根本条件，相信自由市场会带来最高效的服务，而政府的角色必须

被限制在法律规定的范围内。而以E·斯克拉尔，K·谢弗和罗伯特·布兰德温为代表的反

对者们则怀疑私人部门用以达到效率的方法，认为仅以经济分析为基础的市场化会给社会带

来许多潜在的影响，市场不能被用来作为分配领域效率的唯一尺度。他们关注带有福利性质

的公共部门工作的丧失以及市场化对于地方经济及妇女的影响。他们还担心，公共服务外包

会使腐败蔓延，进而对民主程序产生