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四类铁路放开所有权经营权（政策解读）

今年全行业仍将亏损

“钱从哪儿来”，是中国铁路建设的困惑。

目前铁路资金困境主要表现在3个方面。

资产优良，但债务负担较重。截至去年底，铁路已背负有息债务

2.23万亿元，仅今年就需要支付利息1300亿元，其中中长期负债占

比首度突破了80%。

现金流尚可，但实现盈利较难。铁路货运价格已经在2012年、

2013年分别上调1分/吨公里与1.5分/吨公里，而且今年6月中国铁

路总公司还启动了前所未有的货运改革，但是年底全行业恐怕仍将以

亏损告终。

需求很旺，但新线投资较难。今年初确定的铁路固定资产投资计

划为6500亿元，新线投产5200公里以上，今年1—7月，全国铁路

固定资产投资完成2617.45亿元，尚有近3900亿元投资需在余下的5

个月完成。而今年中国铁路建设债券发行总规模仅为1500亿元。特别

是8月初，中国铁路总公司确认追加今年固定资产投资到6600亿元。

这无疑再次提高了融资难度。

铁路是我国综合交通运输体系中的短板，路网密度和人均占有量

仍处于世界较低水平。在经历了一段时间的缓建调整后，铁路行业有

大量已完成可研报告、随时可以开工的项目，与其他行业相比，可大

大缩短前期筹备周期。

据北京交通大学交通运输学院教授纪嘉伦介绍，中国铁路传统投

融资模式是部省合作模式，即少量投资、大量负债、铁道部统管、银

行借贷的投融资模式。“撤并铁道部后，传统投融资模式的基础瓦解，

实行投融资体制改革是中国铁路发展的必然。”

为何过去社会资本“无动于衷”

近10年间，铁路投融资体制改革政策频出。

2005年7月，铁道部就曾出台《关于鼓励支持和引导非公有制经

济参与铁路建设经营的实施意见》，提出“按照平等准入、公平待遇

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原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，

也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件”。

2006年6月，铁道部推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进

方案》，明确表示铁路投资要遵循“政府主导、多元化投资、市场化

运作”的原则。

去年5月，铁道部对外公布《铁道部关于鼓励和引导民间资本投

资铁路的实施意见》，提出了深入推进铁路投融资体制改革等14条具

体措施。

然而，面对这些政策，社会资本总显得“无动于衷”。

纪嘉伦分析，过去铁路投融资改革效果并不理想，关键是两个问

题：一是在铁路系统运营方式并不透明的情况下，较难取信于社会资

本，保障其投资收益权；二是在多元化投资主体下，铁路需要放弃部

分决策权和控制权，将部分优质资源让渡于其他投资者，而如何分配

路网资源，尚未有明确细则。

此次，《意见》提出，“向地方政府和社会资本放开城际铁路、

市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓

励社会资本投资建设铁路”，首次明确地方政府和社会资本可以拥有

铁路项目的所有权与经营权。

发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌表示，城际铁路、市

域（郊）铁路和支线铁路，属于预期收益较低的项目，需要相关部门

尽快出台详尽的优惠政策与配套细则。而资源开发性铁路是“赚钱项

目”，也是目前铁路运输收入的主要来源，而放开可能会使中国铁路

总公司陷入两难