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老旧小区改造政策梳理及投融资模式探析--第1页
老旧小区改造政策梳理及投融资模式探析
近年来，棚“改”已经基本完成其阶段性历史任务，“旧改”逐步接替
棚“改”上升到了国家经济政策层面，并被作为下一步拉动投资、带动消
费的重点政策工具在全国范围内推广。“旧改”即城镇老旧小区改造，今
年4月份国务院常务会议再次指出加“大实施城镇老旧小区改造力度”，
并延续2019年12月份中央经济工作会议精神，决定严“控棚改范围，
做好城镇老旧小区改造工作”。本文将就城镇老旧小区改造相关政策背
景进行梳理，并对政府、社会资本和公众方参与旧改项目的投融资模式
进行分析和探讨。
“旧改”不同于棚改“”，“旧改”是对城镇原有老旧小区基础设施进行修
缮提质、更新改造并按需配套公共服务设施。“旧改”不拆除原有建筑物
及设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级开发和二级开发，也不改变
建筑物使用功能和土地权属。因此“旧改”的推广可以有效防止城市大拆
大建，降低城市更新成本；同时更好地保护原有城镇风貌和民俗文化，
推动城市片区差异化发展。
根据相关部门的估算，初步统计全国老旧小区近16万个，涉及居
民超过4200万户，建筑面积约40亿平方米；初步估算城镇老旧小区
改造投资总额高达4万亿元，按照5年的改造期，每年可新增投资约
8000亿元。不同于棚改项目由政府主导、投资为主的方式，城镇老旧
小区改造项目采用菜单“化”户户定制的改造方式，通过财政预算内资金
支持、居民个人承担、单位出资、引入社会资本方等多元化投融资方式
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共同筹集改造资金。这种方式既可以促增长、惠民生，又可以刺激居民
内需、带动社区消费。
“旧改”并不是一个全新的概念，自2000年起全国各地就开始探索
并实施城镇老旧小区的改造工作，旧改整体政策也朝着更具指导性和可
落地性的逻辑演变。近年来相关政策逐步明确城镇老旧小区改造范围和
改造内容，突出了中央财政资金的支持引导作用，并强调拓宽多元投融
资渠道，旨在建立健全旧改社区后续的长效物理机制。
近三年来，城镇老旧小区改造主要政策及会议内容梳理如下：
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目前，城镇老旧小区改造项目的资金来源主要包括：①政府财政支
出，即旧改项目中央预算内财政专项资金、市、区（县）两级财政按比
例出资资金；②居民自筹资金；③小区原产权单位出资资金，包括小区
三“供一业”分离移交改造资金等；④市政专营单位出资资金，包括水、
电、气、暖、通信地下管网改造、线路路理资金等。
由于旧改项目一般投资额度较大，上述资金难以完全覆盖，加上
投资内容兼具系统性和多样性，因此也给予了金融机构、建筑企业、物
业管理企业以及其他行业单位参与其中的发挥空间。旧改项目的资
金缺口既可以由政府主导进行筹措，也可以引入社会资本方完成投融资
并负责后续的管理和维护，一般采取的投融资模式有：
（一）打包操作模式
老旧小区改造项目一般比较分散，单体规模不大，可以按照旧改改
造内容和类型拆分后同周边棚改、旧城改造类项目结
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