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加强财政预算管理的问题和建议

作者：李德军张福广

来源：《管理观察》2009年第25期

一、我国财政预算现状、存在的问题及其原因分析

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和发展，财政体制改革逐渐向构建公共财政框

架迈进。作为财政体制的基本内容，预算管理制度改革也随之深入展开。但是，目前部门预算

改革尚在不断深化中，还存在一些问题，预算管理体制仍须进一步改革。

一)财政收入的组织机制不健全，收入预算管理弱化(

多年来的我国各级地方政府在财政预算方面，只重视支出预算的编制和管理，忽视了预算

收入的管理工作，尤其是地方政府对于预算外收入管理松懈的问题更为严重量。究其原因，一

是体制原因，我国实行财政和税务分离的财政管理体制，抓收入都归于各级税务部门负责，而

税务部门又实行垂直管理的体制，地方政府几乎对其没有影响力，因而出现了财政收入管理脱

节的现象。地方政府负责抓好经济工作，但是究竟能产生多少财政收入，全要仰仗“管不住”的

税务部门的工作，因此很难对收入预算进行科学合理的编制。二是地方各级政府在思想上不重

视收入预算的编制，总是有依赖思想，没有钱就想方设法地向上级“跑要资金”，“跑部钱进”现

象的盛行就是具体的体现。三是管理本身弱化甚至缺位。预算外资金管理处于混乱和无序状态

之中，诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用，预算外和制度外资金的过

度膨胀等问题越演越烈，大量的政府收支游离于政府预算之外。其结果是，一方面造成政府家

底摸不清。现行税制下，预算外制度外资金是地方政府重要的财力构成内容，但是由于管理不

到位，政府究竟有多少收入，财政部门并不清楚。另一方面腐败滋生，挪用挤占滥用现象十分

突出，资金使用效益低下，浪费严重，削弱了地方政府可支配财力，财政风险陡增。

二)预算编制制度方面存在(缺陷

预算编制内容不1.科学、不合理。财政预算不能反映所有的政府收支活动。由于时间紧、

涉及面广，部门预算编制改革方案，在制度的制订与方案的设计方面，考虑共性因素较多，较

为宏观，对各部门实际存在的个体差异考虑得不够周全。因此.在操作执行过程中存在诸如行

政单位和事业单位一些特殊的职能无法在预算中合理反映。如事业单位中的高等教育支出主要

反映的本专科业务费就无法体现。基本支出与项目支出的界定缺乏具体标准，部门在编制预算

时不易掌握。有些介于两者之间的支出不知道如何编制。遇到这种情况，由于担心漏项，一些

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部门两边都列，虚增了项目支出；有些部门没有填列，只通过文字进行说明，导致部门预算编

制工作和预算审核工作出现困难。

预算编制过程不公开透明。但是目前的财政预算编制过程中2.“暗箱操作”的现象很突出，

很少向社会公众公开，甚至连同级人大部门也事前不知情。规范的财政预算审核程序尚未建立

起来，使得预算编制操作过程中遇到很多困难，其科学性和合理性受到质疑。只有通过科学、

规范、透明的预算编制程序，编制出便于管理和具有制约机制的预算，才有可能实现预算的规

范管理，依法执行和加强监督。

三)相关的会(计制度、财务管理制度改革滞后。

部门预算编制改革方案开始实施后，行政事业单位的会计制度、财务管理制度并没有相应

调整，滞后于部门预算改革。现行会计制度在会计核算科目的设置、核算内容上，都存在与部

门预算编报口径不一致的问题，既增加了预算编制的难度，也导致预算与会计核算不一致。预

算编制的基础数据需要进一步夯实。部门预算编制基础数据的搜集、整理工作还有待加强，如

在部门的人员、资产、收入、预算外资金、主要职责、重点支出项目等方面缺乏全面、准确的

数据。

四)支出预算(标准制定缺乏弹性，严重脱离实际。

主要表现为人员经费支出与日常公用经费支出标准过低、不能满足实际需求。多年来，财

政预算编制一直没有建立弹性的定额标准体系，导致经费水平不能随着社会经济的发展逐步提

高，预算安排严重脱离实际需求，单位常运行困难重重。因此各预算单位不得不造假，虚报项

目获得财政资金，甚至通过非正当渠道筹集资金，如乱摊派，设立小金库等，以弥补资金缺

口，同时也不可避免地伴随着腐败现象。

二、政策建议

一)改善(财政收入预算的组织机制

严格