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长三角法制协调问题初探

长江三角洲是我国经济发展水平最高、综合实力最强的地区之一，也是市场化发育程度最高和最具活力的地区之一，长三角地区占全国1的土地和6的人口，创造了18的国内生产总值。现在，长三角地区为了谋求合作和共同发展，又提出了经济一体化的主张和愿望，并采取了相应的积极措施。实际上，这种一体化，并不限于纯粹的经济发展，还涉及交通、城市规划、环境保护和知识产权保护等一系列社会问题。长三角的这种一体化进程，不仅适应经济全球化和国内市场统一的需要，而且还有相同的经济基础和文化背景为支撑。但是，要推进这种一体化，仅仅靠相同的经济、文化和愿望是不够的，还需要协调一致的法制作为保障。否则，地区间市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，在经济活动中势必会增加企业包括政府的交易成本。

这些矛盾在很大程度上可以归结为一个问题，那就是法制的不一致甚至相互冲突。如果为了地方利益、局部利益，两省一市通过地方立法、制定规章、甚至出台政策的方式，人为地设立贸易壁垒，导致恶性竞争、重复建设以及市场准入的困难，那么必然会严重阻碍了长三角经济的长远发展。可以这样说，长三角法制协调问题的解决已经迫在眉睫。，“长三角一体化”是经济界、学界乃至新闻界最热门的关键词，近两年来各地各界召开的长江三角洲区域经济研讨会议已达100次之多。国内外的学者们对长三角一体化这个论题已经进行了深入、细致的研究，关于该论题的文章可谓汗牛充栋。然而，这些论文大多从经济学、管理学、政治学、历史学甚至人类学的角度来阐述一体化问题，从法律角度探讨该论题的可谓凤毛麟角，对其系统研究更是付诸阙如。所以，从法学角度系统论证长三角法制一体化的可能途径、实现的可能性以及协调的程序是非常必要的。

途径之一，改变传统行政区划的设置、职能和性质，设立长江三角洲经济特别行政区[i]。采取经济特别行政区的办法，以确保个别具有特殊经济潜能的地区，克服传统行政区划的束缚，充分发挥其规划、组织、协调的功能，行政区划范围的设定应由国务院牵头，三省市共同协商。既然三省市变成一地，法制协调的问题就迎刃而解了，只要在内部做好法规、规章以及政策的清理工作，就可以达到法制的协调。表面上看，这种方案似乎相当理想。然而，行政区划是在长期历史发展的过程中逐渐形成的，立即消除并不具有现实可能性。但我们可以大大削弱行政区划的一些东西，比如行政区划的观念、行政区划下的考核体系等。如果不解决观念问题，仅仅从行政区划的角度去考虑法制协调问题是没有实际意义的。如果不转变观念，没有一个经济全球化的观念，按照wto的要求实现法制协调，单想靠扩大地域是不能实现的[ii]。

途径之二，国家成立长江三角洲经济管理局，统一规划、协调和实施与经济相关的法规、规章以及政策。可惜的是，这一方案在中国曾有过并不成功的先例，长三角有关政府部门和企业已经共建并参与了４个区域性合作组织，即长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院及长江开发沪港促进会。然而都是“议而不决，决而不行”，现在江浙沪竞争的成分大于合作，都能算出合作的收益大于搏杀的收益，但大家都走入“囚徒困境”，于是都指望别人首先改变法规、规章以及政策，从而达到法制的协调，务虚现象十分严重。这是观念问题，还有就是权限问题。如上海经济区规划办公室，权力非常有限，它仅有协调的责任，并无决策的权力，而各行政区划地位显赫，尾大不动。实际上，法制的协调工作并无实质的进展。其实，这种地方政府间组织在国外已有成功先例，为了对田纳西河流域内的自然资源进行全面的综合开发和管理，1933年美国国会通过了“田纳西流域管理局法”，成立田纳西流域管理局（简称tva）。tva的管理也因此成为流域管理的一个独特和成功的范例而为世界所瞩目。其中最重要的经验就是实现法制的协调。美国是联邦制国家，州的权力很大。田纳西流域地跨7个州，tva要实现对田纳西流域的统一开发管理，没有法制协调是难以想象的。因此，美国国会于1933年通过《田纳西流域管理局法》，对tva的职能、开发各项自然资源的任务和权力作了明确规定，tva法的这些重要规定，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。同样，长江三角洲经济管理局则应赋于规划、协调法规、规章以及政策的权力，甚至应当赋予地方立法权，从而实现长三角法制的协调。

途径之三，通过地方立法机关之间的协调，来达到法制的一体化。为了地方利益、局部利益，三省市的地方权力机关有时通过制定地方性法规的方式，人为地设立贸易壁垒，严重阻碍了长三角经济的长远发展。那么怎么才能实现法制的协调呢。解铃还需系铃人，地方立法机关之间的协调无疑是最佳方案，