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光伏项目合作开发建设的法律风险分析

中电投（北京）新能源投资有限公司

在光伏项目开发建设现实中，“路条”是项目成立的必经阶段，合作开发建

设往往又以获取“路条”为方式，在我国项目审批体制下，合作开发存在着“倒

卖路条”的风险，综合上述原因初步认为光伏项目的合作开发，存在的风险表现

在以下几个方面：

1）监管部门认为合作开发视同“倒卖路条”，违反《行政许可法》相关禁

止性规定，可能依法对项目单位和投资主体进行行政处罚，对相关当事人追究刑

事责任（如情节严重）。依据我国《行政处罚法》规定，行政处罚的种类包括：

（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停

产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；

（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

通过收购“路条”方式完成并购的光伏电站项目，有关人士认为：对于不以

自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为

目的的企业，能源主管部门有权利规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光

伏电站项目，而且限制市场进入；项目单位和投资主体面临着监管部门处以罚款

和没收违法所得的可能性较大。

2）国能新能[2014]445号文规定，“禁止买卖项目备案文件及相关权益，

已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。”

地方政府中出台的项目备案或核准管理办法也具有类似规定，如《云南省企业

投资建设项目备案办法（试行）》中规定：“第十一条对超过备案证有效期需

要开工建设的项目，企业应向备案机关重新申请备案。第十二条已经备案的项

目，如对建设地点、主要建设规模和建设内容以及投资主体等情况发生重大变化，

企业应将变更情况说明和原备案证等，及时向备案机关重新申请备案。”

监管部门为加强光伏电站项目备案管理，对更换投资主体后重新备案和变更

备案的项目，要严格审核把关，确认不存在将备案文件有偿转让的问题。也就是

说，正常的符合商业目的的变更投资主体，监管部门仍然是支持的，只是不允许

存在有偿转让，谋取非法收益，扰乱投资秩序问题。

3）通过收购“路条“方式并购电站项目的并购系列合同的法律效力。

从公司法和合同法方面分析，光伏电站项目单位的投资主体（股东）通过

协商方式和第三方签署股权（资产）转让协议，将项目单位的权益转让第三方，

符合公司法和合同法的意思自治原则，各方签署的投资并购合同形式上符合合同

法和公司法相关规定，并可能已经履行完毕。部分涉及国有股权转让的项目单

位也按照国有资产出让监管规定，进行了招拍挂等程序，形式上依规定进行对外

出让国有资产，符合国资监管规定。

如果交易一方在交易进行中，以“倒卖路条”为由，申请确认或撤销交易

合同文件。那么，人民法院需要去认定是否构成实质“倒卖路条”问题。交易合

同是否违反我国法律和行政法规的强制性规定，才能导致合同无效，这个问题在

实际诉讼中具有一定的复杂性。作为光伏电站的投资机构需要进一步重视和预防

相应的法律风险，提前进行防范。

如果交易双方完成了“路条买卖”，后续被监管部门认定构成了“倒卖路

条”，并进行了相应的行政处罚。这时候建议监管部门需要区分两种情况合理处

理：

第一种情况，出让方以倒卖“路条”牟利为目的，并不进行实际开发建设，

收购方明知出让方属于倒卖路条目的，仍然配合进行交易，或者收购方在收购路

条以转售牟利为目的。在这种情况下，原始的收购交易行为的合法性将存在较大

法律风险。交易中的出让方在被监管部门处罚之后，结合项目情况，可能提起确

认交易合同无效的请求，以谋取其他利益补偿。光伏电站进行的项目备案证，本

质上仍然属于行政许可事项，我国《行政许可法》规定，依法取得的行政许可，

原则上不得随意转让的。交易双方恶意窜通进行路条买卖，是否构成行政许可法

下的“以其他形式非法转让行政许可的”，将是争议的焦点和风险点之一。我们

分析认为：人民法院判决交易无效的可能性是比较大的。此时，作为光伏电站投

资方，需要提前关注并购合同是否因为监管部门的认定而导致被撤销或无效的法

律风险。

第二种情况，出让方以技术和资金等理由对外转让项目股权，收购方基于

出让方的陈述正当进行投资收购，通过商业谈判确定收购价格（存在溢价）。后

续，由于出让方被认定“倒卖路条”。这种情况下，我们认为：收购方属于善意

收购方，交易行为符合公司法和合同法的规定，支付相应对价，应当得到法律保

护，