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PPP项目风险管理及对策

摘要：自2014年国家大力推行投融资体制改革和PPP模式以来，国内基础

设施投资市场发生较大变化。面对新形势新挑战，社会资本需积极应对。2016年

以来，国家及有关部委先后出台了一系列PPP规范性文件、违规经营投资责任追

究和投资监管等政策性文件，对企业依法合规开展投资经营活动提出了更高要求。

为了保证PPP项目的顺利实施，相关部门必须从不同的角度着手，分析影响PPP

项目顺利实施的内外部因素，梳理PPP项目推进过程中存在的各种风险隐患，并

以此为基础制定科学合理的管理措施，提高PPP项目风险管理水平。文章主要是

就现行政策下PPP项目风险管理与对策进行了分析与探讨。

关键词：PPP项目；风险管理；措施

对于PPP项目，主要风险因素按项目合法合规类、项目融资、公司架构类、

项目建设类、项目运营类、退出类、不可抗力、法律和政策变化等。

一、项目合法合规类风险：

1.基本建设手续未落实风险：PPP项目基本建设手续通常包括项目建议书批

复、项目选址、工可批复、工程规划、初步批复、施工图批复、施工许可等。根

据92号文的规定，新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的，不得

入库。因此，项目立项批复文件的缺失将直接导致项目无法进入PPP项目库，进

而可能影响PPP项目相关财政支出责任列支财政预算的安排。此外项目基本建设

手续不完善还将影响项目的建设推进以及后续融资落地。

应对措施：

社会资本方可考虑编制项目前期审批手续清单，充分评估相关审批手续的办

理难点，并根据项目的整体建设安排做好项目策划，确保项目建设的合法性。

可考虑由政府方办理项目前期手续，或者由政府方给予协助，同时明确非因

社会资本方原因引起的前期审批手续办理延误责任应获得政府方的豁免。

2.合规性手续未落实风险：PPP项目合规性手续在招标之前必须落实，包括

财政部门批复物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，政府部门批复实施方

案，项目入国家财政部PPP项目管理库等。如没有这些合规性文件，则会导致项

目无法实施，政府付费部分不能通过财政预算安排，金融机构不能对项目提供贷

款，导致项目无法进行。

实践中，尤其是在92号文出台之前，存在部分PPP项目先进行招标再办理

入库手续；编制“两评一案”时测算依据不统一、数据口径不一致、专家意见缺

失；突破10%的政策红线等问题。在92号文出台后，这些项目将无法入库或者被

要求整改或清理出库，导致项目不能继续推进，给社会资本方带来严重损失。

应对措施：

项目不入财政部PPP项目管理库，则不参与项目投标。谨慎参与尚未进入

PPP管理库的项目。如确需参与，建议将政府完成项目“两评一案”及纳入财政

部PPP项目管理库作为PPP合同的生效条件。

3.财政支付合法性手续未落实风险：财政支付合法性手续即负有支付责任的

政府应按照《预算法》规定将PPP项目涉及的可用性付费、运营补贴等，按照国

家统一的会计制度进行核算，并纳入年度财政预算及中期财政规划。财政支付合

法性手续是PPP项目政府支出的前提，如果财政支付合法性手续未落实，那么社

会资本方的投资回报则没有保障。

应对措施：在合同中明确由政府方负责将项目的政府支出责任纳入年度预算

及中期财政规划。

二、项目融资类风险

1.项目资本金筹集风险：项目资本金由政府方和社会资本方根据约定的比例

以现金的形式出资，项目资本金融资风险主要是指一些社会资本方为缓解资金压

力，通过引入金融机构筹措项目资本金，金融机构以当前已经限制的“股+债”、

名股实债等方式注入资本金，从而影响项目的入库与后续项目融资。财办金

〔2017〕92号文明确规定，以债务性资金充当资本金的PPP项目将被清理出

库。

应对措施：针对此项风险，社会资本方重点是把握项目资本金合法合规的底

线，不得以负债资金作为项目资本金。

2.项目融资利率风险：一般PPP项目合作期限较长，在合作期内不免会遇到

利率的变化，当利率上浮时，融资成本上升，使预期的分红减少，利率下降时，

融资成本下降，这样能获得额外收益。

应对措施：前期谈判阶段，社会资本方应就融资利率与政府方进行有效沟通，

在经济形势下行的趋势下，锁定项目融资利率，确保有利息差额收益。并设立调

价机制，当利率整体上浮时，可以调整。

三、公司架构类风险

1.出资风险