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破解城市更新项目投融资瓶颈的若干建议

一、城市更新项目的投融资特点

城市更新是一项长期的系统性工程，具有资金需求大、涉及

利益主体多、规划程序复杂、开发周期和收益回报不确定等特点，

对实施主体的投融资能力要求较高。

一是城市更新项目环节多且资金量需求较高。城市更新包括拆迁、

安置、改造、重建等多个环节，加上改造区域居民人口数量众多、

建筑群密集，因此各项工序的开展均需要充足的资金支持。另外，

为对当前人口、产业进行疏解，需进一步完善城市更新项目发展

配套的基础设施，这也需要投入大量资金。

二是城市更新项目本身收益较低。城市更新涉及生活类设施、生

产类设施、生态文化类设施、区域联通设施和促进城乡融合发展

的基础设施等五大类设施建设投资。除了商品房、商业楼宇等一

些私人设施，这些领域中的大多数都不是纯私人物品的基础设施，

具有公共物品或准公共物品属性。城市更新的公共属性，决定了

城市更新的经济效益差甚至成本收益倒置，其经济效益一般都低

于2%。

三是城市更新项目的融资期限较长。一般城市更新项目运作周期

较长，从前期的启动、中期的建设再到后期的销售、运营，短则

十年，长则数十年，因此要求融资期限较长。就拆建类城市更新

项目而言，分为计划立项、专项规划报批、实施主体确认、土地

获取四大步骤，耗时可达5-8年。

四是城市更新项目因多种因素带来进展的不确定性导致项目回

报不确定，融资成本高。一个城市更新项目从谈判、拆迁到开发

建设的运营周期历经几年，中间的金融政策、市场资金情况持续

变化，合作方政府换届变动，改造项目因不能满足补偿需求可能

搁置等，由此项目审批结果存在较大不确定性，融资成本提升。

鉴于城市更新项目资金需求量高、融资期限长、项目收益低

的融资特点，可见单一的投融资模式难以满足投资建设需求，需

要多元化融资主体及融资模式，并且根据项目类型及阶段选择合

适的投融资模式来推进实施城市更新项目。

二、城市更新不同类型项目融资的合规性分析

城市更新项目根据更新程度的不同，其收益水平不同，合规

投融资模式和资金来源也不同。

1.综合整治类项目——公益类项目

综合整治类项目改善消防设施、基础设施和公共服务设施以

及外立面、环境整治，不改变建筑主体结构和使用功能，公益性

较强，主要由政府主导进行实施。合规投融资模式包括政府直接

投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金主要来源财

政拨款、政府专项债。

2.有机更新类项目——准经营性项目

城市有机更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，不改

变权利主体和使用期限，不改变建筑物的原主体结构，具备一定

经营性但经营性收入不足，可通过当地国有企业进行可用性付费

或者政府补贴等获取合理收入，适宜采用政企合作的模式，包括

PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。

3.拆除重建类项目——经营性项目

拆除重建类项目可能改变土地使用权的权利主体，可能变更

部分土地性质，涉及土地出让，经营及收益性较明显，资金需求

较高，可采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于有经营性

收入的项目，市场主体参与主要通过产业载体经营收益、不动产

租售、配套综合开发收益、物业服务管理增值等获取合理利润。

三、城市更新项目投融资主体的合规性分析

1.融资主体为地方政府及部门

当融资主体为地方政府及有关部门，根据《国务院关于加强

地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于

进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50

号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的

通知》（财预〔2017〕87号）等规范融资文件，地方政府不得

要求企业为其举债；除发行地方政府债，不得以任何形式变相举

债；不得以政府购买服务名义违法违规融资；不得授权融资平台

公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得从事违法违规

担保承诺行为。因此，地方政府合规融资渠道主要为PPP、政府

债券（一般债和专项债）和产业投资基金三种方式。

2.融资主体为政府投融资平台及地方国企

当融资主体为政府投融资平台，中央政府通过发布国发43

号文、新预算法、50号文和87号文规范政府投融资平台融资，

要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政

府债务，要尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市

场化融资。鼓励投融资平台与社会资本合作，为城市更新提供投

融资支撑。

当融资主体