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博学之，审问之，慎思之，明辨之，笃行之。——《礼记》

案例分析

学校食堂不能租出去经营

2003年4月，新疆某镇个体户汤某承租某镇中学闲置食堂房屋办养鸡场。

镇土地管理所发现后，对其作了调查取证，并报县国土资源管理局对汤某以非法

占地为由给予了相应处罚。镇中学校长杨某认为：汤某租赁的是房屋而不是土地，

只需要在房地产管理部门办理登记手续就行了。汤某租赁的房屋是学校闲置多年

不用的食堂用房，收取租金主要用于弥补教学经费的不足，是合理的，没有必要

再向土地管理部门缴纳土地出让金。

针对国土局的处罚和杨某的观点，大家怎么看？

1租赁房屋时承载房屋的土地也随之出租，土地和在其之上的房屋是不能分

开的。某镇中学出租房屋给汤某办养鸡场，是违法改变土地用途和非法出租土地

的行为，本案违法主体应是镇中学。

地租地价理论认为，房租是一种混合租金，其中有一部分是属于地租，而另

一部分是属于建筑物本身。《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和

转让暂行条例》，原国家土地局《划拨土地使用权管理暂行办法》等法律法规和

政策都表明，在出让、租赁、转让、抵押处置房屋和土地时，必须遵循“地随房

走”或“房随地走”的原则，两者不能分开。划拨土地使用权的出租，《新疆维

吾尔自治区城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》第二十四条规定了限制条

件，必须由划拨土地使用权的出租方办理出让手续，与市、县人民政府土地管理

部门签订土地使用权出让合同，补缴出让金，办理登记手续后，方可出租土地使

用权。由此可见，杨某认为“汤某租赁的是房屋而不是土地，只需要在房地产管

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理部门办理登记手续”这一观点显然是不正确的，与上述法律法规的规定相悖。

本案的违法主体应是镇中学。《土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使

用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权

划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该宗土地建设用途的，应当经有关人民

政府土地行政管理部门同意，报原批准用地的人民政府批准；其中，在城市规划

之内改变土地用途的，在报批前应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”镇

中学是以公益事业而取得的划拨土地使用权，若要改变土地用途，理应提交确需

改变土地用途的申请书，依照法定的程序办理审批手续，经批准后，方可按新批

准的土地用途使用土地。事实上，某镇中学却未经批准擅自将房屋出租给以营利

为目的的汤某办养鸡场，改变了土地用途，违反了该条款的规定，构成了改变土

地用途的违法行为，是本案的违法主体。

非法占地是指单位或个人未经批准，擅自占用土地，采用欺骗手段骗取批

准占用土地，以及超过批准的数量多占土地的行为，其显著的特征就是行为人没

有取得任何批准文件而擅自占用的土地。

针对本案，当事人之间真实的法律关系是土地转让关系，其违法行为的表现

形式是以其他形式非法转让土地，这里以本案当事人签订的房屋租赁合同为构成

要件。由此可见，县国土资源局认定汤某非法占地给予处罚，明显适用法律不当，

违法主体认定错误，违法主体应是镇中学。但汤某与镇中学之间租赁房屋的行为

属于民法调节的范畴，不受法律保护。

土地管理部门应处理某镇中学，因为镇中学既是房屋所有权人，又是土

地使用权享有者，出租房屋时连同划拨土地使用权一起出租，其行为未经县经以

上人民政府批准，未补缴土地租金，也没有办理划拨土地使用权出租手续。依据

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《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条“对未经批准擅自转让、

出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没

收其非法收入，并根据情节，处以罚款”的规定，县国土资源局应依法收缴镇中

学所收租金中包含的土地收益部分，并对其违法行为，根据情节给予处罚。

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案例分析

土地出让金有无优先受偿权

某市有一宗土地，在欠交土地出让金３００万元的情况下，就已颁发了国有