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政府投资项目初步设计的审批流程、权限及审查重点

我国政府投资项目涵盖了公共基础设施、文化、科教、国防等重要领

域，对国民经济有着十分重大影响，政府投资项目初步设计质量是保证工

程质量、效率及效益的重要前提。随着《政府投资条例》的出台，政府投

资项目建议书、可行性研究报告、初步设计作为项目决策阶段的三个重要

环节，其审批流程更加制度化、规范化、法定化。项目初步设计是施工图

设计的基础，其提出的概算是控制政府投资项目总投资的依据，也是工程

招标控制价格的依据。

加强初步设计管理和投资概算控制，规范开展初步设计阶段各项工作，

是政府投资项目管理的核心环节之一，也是政府投资项目能够保质保量完

成的重要基础。

一、政府投资项目的基本概念

1.1政府投资

政府投资是政府实现全社会固定资产投资建设、优化公共资源配置、实现公共财

政的既定目标、调节宏观经济的重要手段，是指在我国境内使用预算安排的资金

进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。满足中国境

内、使用预算安排的资金、投资建设活动（即作为投资项目）三个要素则为政府

投资。

1.2政府投资资金

政府投资的项目所使用的“使用预算安排的资金”，即政府投资资金。我国预算

分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

一般公共预算支出按照经济性质分类，包括工资福利性支出、商品和服务支出、

资本性支出和其他支出，国家发展改革委负责安排的中央预算内投资和省级发展

改革委负责的省级预算内投资属于资本性支出；政府性基金预算专项用于特定公

共事业，有关行业部门的专项建设基金属于政府性基金；国有资本经营预算支出

用于注入国有企业资本金，不指定具体用途；社会保险基金预算专项用于社会保

险，没有资本性支出。

1.3政府投资方式

一般来说，政府投资根据投入性质、投入对象、投入控制力、投入受益面等方面，

大致可分为直接投资、资本金注入、投资补助及贷款贴息等四种方式。直接投资

即政府直接拨款投入，其形成的资产为国有资产，适用于承担社会公共服务的公

益性项目。资本金注入即政府财政投资以资本金的形式注入，属于股权投入，资

本金是指项目投资方认缴的非负债性质的出资，不同行业资本金比例不同，政府

以股东的身份入股投资项目，投资形成的股权属于国有股权。投资补助即政府以

扶弱、扶新、扶优、扶小为目的，给予一定限额或比例的资金支持。贷款贴息即

政府通过无偿贴息方式对使用银行贷款的项目给予的贷款利息补贴。补助资金和

贴息资金不形成新的权益，属于在建项目的，冲减工程成本；属于竣工项目的，

冲减财务费用。

1.4政府投资项目

政府采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，统称政府投资项目，是政府直

接作为投资人、建成后有关资产和产权归属国家的项目，而以投资补助、贷款贴

息等方式投资的经营性项目则不属于政府投资项目。对于上级政府以补助形式给

下级政府下达的投资，下级政府用来直接投资或资本金注入的，投资方式仍属于

“直接投资”或“资本金注入”，而不是投资方式意义上的“投资补助”这只是

上下级之间的具体分工导致，安排投资的上级部门不直接参与项目决策，由下级

部门承担项目管理责任。例如，国家发改委以补助的形式安排到地方的打捆和切

块投资，并没有直接将资金安排到具体项目，但由省级发改委切块下达到具体项

目，这种类型的项目仍然属于直接投资项目。

重点区分：政府投资项目是依据政府投资资金投入项目的方式确定，只有政府

直接投资和资本金注入的方式属于政府投资项目

二、政府投资项目初步设计审批对象、权限及流程

2.1审批对象

对于采取直接投资和资本金注入的项目，属于政府投资项目，实行审批制；对于

采用投资补助和贷款贴息的项目，属于企业投资项目，实行核准制或备案制。采

用直接投资和资本金注入的政府投资项目必须编制初步设计并提出概算，履行审

批手续。对于PPP项目，辨别政府资金注入方式主要看资金和项目的关系以及投

资所形成资产的属性。采取资本金注入的PPP项目，也应该严格履行初步设计审

批手续。依据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市

规〔2019〕12号），采用工程总承包方式（EPC）的政府投资项目，应当在初

步设计审批完成后进行工程总承包项目发包

2.2审批权限

在国家层面，水运工程、公路建设等项目由交通运输部相关部门审批初步设计；

民航专业工程及民航建设项目初步设计由中国民航局审批；水利基建项目初步设

计由水利部审批；其他政府投资项目初步设计由国家发展改革委审批。目前，大

多数省级政府部门参照国家相关部委审批权限开展