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以家为家，以乡为乡，以国为国，以天下为天下。——《管子》

公共管理治理理论分析论文

虽然一个社会的外部局限性在于它的经济增长率，但经济增长

的正当性已成为压倒一切的价值理念，成为现代各国的共同追求，并

成为现代多元民主政治最重要的合法性来源。因此，及时地调整公共

权力的结构与运行机制，从而满足经济增长新形式的需要，避免政治

合法性危机，这应当是现代政治学的一个基本命题。

这一抽象命题在全球化、市场化和分权化背景下的展开，则是

作为国际社会科学前沿话语的治理理论与实践问题。前沿孕育着未

来。本文立足于政治科学知识体系的变革，说明这样一个观点：作为

公共管理的治理理论，她是民主政治的一份科学研究纲领，是现代政

治学本来就应该是的样子。

从上述事实性知识或判断性知识来审理治理理论，这一理论兴

起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的破碎、僵化并出现危

机，反映在治理话语中，则集中体现在三个论点上。其一是面对越来

越复杂的社会，国家已经丧失应有的行为能力，也难于预测自己的行

为后果，甚至难于避免产生有害的决策；并受落后的思想束缚，不时

颁布不适宜的或无必要的合法性迫使各种群体接受。其二是社会结构

急剧变化，地位危机、社会一致性分裂和文化分裂，公众对公共权

力的效能和未来越来越不抱幻想，公众的心灵世界碎片化，行为边缘

化日趋严重。其三是作为社会一致性中枢的公共行政体系能力衰减，

以家为家，以乡为乡，以国为国，以天下为天下。——《管子》

并进一步成为公众的负担，中央集权、分等论级的控制不再有效；

科层系统陷入了官僚主义的怪圈，公共政策无力承受大量社会需求，

无法对太多和太矛盾的公共问题做出裁决，超优政策真正的仲裁者是

国际市场。对于这一总体性的危机，治理话语走向了积极的知识重

建：在文化上返古希腊之本，在政治上重开自由主义之源，在实践

出路上择定新制度经济学，在技术上亲和于管理主义，从而推出具有

建设意义的政治学理论和分析方法。

从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和

有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破，在一定意义

上，包括近代以来在内的一切政治学知识都在这一框架下实现了新的

整合，无论是在事实上还是在判断上，政治学知识体系都在悄悄地脱

离统治这一核心而转向个人对公共事物的关心这一主题，由此导致现

代政治类型在三个维度上发生重大转向：

第一，从高级政治向低级政治变迁。一般而言，高级政治首先

是指那些在国际关系中意义重大、影响非凡的决策活动，如讨论一国

是战争还是结盟等等。其次高级政治是指在共同体层次上、有关民族

国家问题的重大决定和政策制定，如号召种族或集团一体化，或是与

产权制度有关的政治关系的变革，如私人产业国有化，或者对政府的

体制和形式进行根本性变革等等。所谓低级政治也是一种政治类型，

这类决策不涉及对国家或国际社会中社会、政治和经济结构的变

革，它涉及次要性的决策，如将大型社会系统保持在某种均衡状态。

低级政治通常由官员和管理者们在公共行政领域中实行，一般属于官

以家为家，以乡为乡，以国为国，以天下为天下。——《管子》

僚政治行为，功能是在不干扰社会政治经济现状的条件下为贯彻高级

政治决策所进行的活动。在国内层次上，低级政治包括通过有关防止

环境污染的法规；决定提高最