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志不强者智不达，言不信者行不果。——墨翟

市县国土空间总体规划编制指南

为贯彻《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意

见》，落实《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发

〔2019〕87号）规范市县国土空间规划编制工作，提高规划的科学性和可操作

性，根据相关法律法规和技术标准，编制组认真总结实践经验，并广泛征求意见，

在此基础上制定《市县国土空间总体规划编制指南》。

1适用范围

本指南规定了市（地）级和县级国土空间总体规划的定位、任务、编制要求等主

要内容。本指南适用于市（地）级和县级国土空间总体规划（以下简称市县规划）

编制。

2术语与定义

2.1国土空间

是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是人类生产生活的载体和场所，包

括陆地国土空间和海洋国土空间。

2.2国土空间规划

是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详

细规划和相关专项规划。

2.2.1总体规划

是行政辖区内国土空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是各类开发保

护建设活动的基本依据。是详细规划的依据、相关专项规划的基础。

2.2.2详细规划

是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保

护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等

的法定依据。

2.2.3专项规划

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是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作

出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。

2.3生态保护红线

是指具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生

态安全的底线和生命线。

2.4永久基本农田

是指为保障国家粮食安全和重要农产品供给，划定的需要实施永久特殊保护的耕

地。

2.5城镇开发边界

是指为防止城镇无序扩张和无序蔓延、优化城镇布局形态和功能结构、提升城镇

人居环境品质，划定的一定时期内可以进行城镇集中建设，重点完善城镇功能的

空间边界。

2.6中心城区

是指城市建设用地集中分布区及其相关控制区域，相关控制区域包括城市的新

城、新区及各类开发区，组团式城市的主城和副城等，不包括外围独立发展、零

星散布城镇建成区。

2.7城镇功能控制区

指以中心城区为主体的、应进一步编制控制性详细规划的行政单元，属于市县规

划重点管控范围。城镇功能控制区内的新增建设用地应分批次上报审批。

3、总则

3.1规划定位

市县规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对行政辖区内国土

空间开发保护活动作出的具体安排，侧重实施性。

3.2编制原则

3.2.1底线约束、绿色发展

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坚持保护优先、集约节约，在资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价的基

础上，优先划定不能进行开发建设的空间范围，严格落实上级规划的管控性要求

和约束性指标，严守生态安全、国土安全、粮食安全和历史文化保护线，推动形

成绿色发展方式和生活方式。

3.2.2以人为本、提升品质

坚持以人民为中心，优化国土空间功能和布局，统筹生产、生活、生态空间，增

加开敞空间和公共活动空间，改善人居环境，实现高质量发展、高品质生活。把

群众满意度作为衡量规划水平的标准。