周雪光：权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑.pdfVIP

百学须先立志。——朱熹

令狐采学创作

权威体制与有效治理：当代中国国家治理

的制度逻辑*

令狐采学

周雪光

【内容提要】本文以权威体制与“有效治理”间的矛盾为主

线，从国家治理模式视角提出一个分析框架，用以解释当代中

国政治运行过程中的一系列稳定重复的重大现象——集权与放

权的交替往复，整顿治理的运动型机制，绵延不断但收效甚微

的政治教化活动，举步维艰的科层政府理性化和法制建设发

展，政策执行中的变通和共谋行为等等，以及它们之间的内在

联系和深层制度逻辑。

【关键词】权威体制国家治理制度逻辑国家—地方关系

一、现象与思路

在当代中国60年的政治历程中，一些重大现象稳定存在

或重复再现：宏观上，中央—地方关系在集权与放权的抉择中

轮番交替，自上而下的运动型治理整顿在不同领域中重复出

现，林林总总的政治教育运动收效甚微但仍然绵延不断，法律

制度、科层制度的发展举步维艰。从微观上来看，诸多基层问

题——例如，政策执行过程中的不力，变通与共谋等——急药

慢攻，反复治理，但仍痼疾难除、去而复来。这些问题各有其

独特的场景，它们发生的形式、实际内容各异，节奏每每不

令狐采学创作

百学须先立志。——朱熹

令狐采学创作

一，若分门别类或许可以逐一论道其原因。但是，这些现象的

重复再现提出了一个令人深思的问题：它们背后是否存在着一

个稳定共享的制度逻辑？进而言之，是不是有一个理论视角，

一个大的思路，可以把这些分散在不同领域、不同场景、不同

形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关

联以及其背后的制度逻辑，以期越树木而见森林，溯溪流而求

渊源？

这正是本文的基本立论：上述种种现象以及其他相关问题

均来源于中国政体内部的一个深刻矛盾，即权威体制与有效治

理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张

和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政

府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又

常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生

威胁。在权威体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动

态中寻找某种暂时的平衡点。

在中国政治进程中，权威体制的两个维系机制——科层制

度和一统观念制度——受到了多重挑战：科层制度承担越来越

多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞

挑战，难以为继。面对这些困难压力，一系列应对机制应运而

生：决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，政

治教化的礼仪化以及运动型“纠偏”机制。具体说来，逐级代

理制度导致中央与地方的松散关联，基层政府在执行过程中的

灵活变通和共谋缓解了这一矛盾；而教化活动的仪式化，虽然

令狐采学创作

百学须先立志。——朱熹

令狐采学创作

对重