行政许可撤销机制分析.docxVIP

行政许可撤销机制分析

尽管对企业工商登记的性质在认识上还存在分歧，但依据《中华人民共和国行政许可法》第12、49、70条的规定，其归属于行政许可已经为立法所确认。①本文以企业工商登记为例，结合我国《行政许可法》及实践中的个案，通过对行政许可撤销的价值和规范适用的分析，进而提出我国行政许可撤销制度完善的对策建议。

一、为什么撤销：行政许可撤销制度的价值

行政许可撤销是行政行为撤销的一种具体形态。根据学界通说，②行政行为撤销包含以下三个方面的内容：一是有权撤销行政行为的主体，包括行政行为的实施机关或者其上级行政机关、复议机关或者人民法院，前者为依职权主动撤销，后者必须在申请人申请或者原告起诉的情况下，行政行为的撤销程序才能启动，并且还要受复议和诉讼时效的限制。二是行政行为撤销的原因在于其“先天”缺陷，也就是说，行政行为的合法性要件缺损或者不适当在该行为作出时就存在了，从应然的角度看，这样的行政行为本来是不应该出现的。三是行政行为一旦撤销，该行政行为就如同没有发生过，一切社会关系均恢复到该行政行为作出前的状态。由此不难看出，违法行政行为撤销制度的实质是一种纠错机制，即是要纠正行政机关违法或不当作出的行政行为。这种纠正的必要性既是依法行政原则的内在要求，也是维护相对人合法权益的客观需要。从严格依法行政的角度来看，对于所有违法或不当的行政行为，都应当通过撤销的方式予以纠正。然而，依法行政原则并非是绝对的，从行政效率和效益的角度考虑，撤销这种“外科手术式”的纠错机制要受到一定的限制。③在行政实践中，当存在法定的可以撤销行政行为的情形时，行政机关必须要斟酌撤销行政行为可能给社会公共利益或国家利益、相对人或者其他关系人带来的影响才能作出决定。尤其是对于行政许可这种授益行政行为，行政机关必须在被许可人或者其他关系人的信赖利益与依法行政所代表的公共利益之间进行权衡。从形式上看，被许可人或者其他关系人的信赖利益不过是一种私人利益，与公共利益不可同日而语。然而，在这种私人信赖利益的背后，同样蕴藏着一种公益，即社会公众对公权机关和法律的遵从与信赖，正是这种遵从和信赖奠定了现代法治有效运作的坚实基础。倘若社会公众对公权机关和法律失却这种遵从与信赖，法治就将遁化为一种赤裸裸的暴力。可见，在衡量是否撤销违法行政许可时，对被许可人或者其他关系人信赖利益的尊重，并非是迁就私益而放弃依法行政的准则，而是一种公益对另一种公益的让步。事实上，公益之于私益并非始终具有绝对的优势地位，当撤销违法行政许可可能给被许可人或者利害关系人的合法权益造成重大损害时，亦应当确认行政许可违法而不是撤销该行政许可。从法的安定性来看，不仅相对人或其他利害关系人通过复议或诉讼请求撤销违法行政行为要受到时效的限制，而且行政机关依职权撤销也应该有一定的时间限制。正如有学者指出的那样，从行政机关知悉行政行为已经有违法性时起，经过一定的时间没有行使撤销权，便表示行政机关默示放弃行使撤销权。以后任何行政机关都不能撤销该行为。这是通过一定的时间，来使违法的行政行为“漂白”为合法行为。这种易非法为合法的结果，可归责于“行政怠惰”，行政机关明知有违法而不积极的撤销，因此不能责怪相对人为“行政不当得利”。④在行政法治较为发达的国家和地区，一般会通过立法对这个时限作出明确的规定。例如，德国《联邦行政程序法》第48条规定，“行政机关获知撤销一违法行政行为的事实，则仅允许从得知时刻起计1年内作出撤销”，但“明知或因重大过失而不知行政行为的违法性”除外。我国台湾地区“行政程序法”第117条规定，“撤销权，应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因时起两年内为之”。对于行政许可这种授益行政行为而言，实践中完全可能出现这样的情形：申请人完全符合法定的条件、标准，但行政机关在实施行政许可过程中却存在违法性。此时，若机械地一律撤销行政许可，无异于是用惩罚被许可人的方式来救赎行政机关的错误，这不仅有失公允，甚至难免被行政机关个别工作人员不当利用。因此，在这种情况下，若行政机关只是程序违法或者并非事务或地域越权，行政机关完全应当诉诸撤销以外的其他补救措施，如治愈、转换、确认违法等，而不是撤销。⑤例如，德国《联邦行政程序法》第46条规定，“对于不属于第44条的行政行为，不得仅因以其成立违反程序、形式或地域管辖的规定而主张将之撤销，除非另一决定也会导致同样的结果”。我国台湾地区“行政程序法”第114条规定，“违反程序或方式规定之行政处分，除依第111条规定而无效者外，因下列情形而补正：……”。第115条规定，“行政处分违反土地管辖之规定者，除依第111条第6款规定而无效者外，有管辖权之机关如就该事件仍应为相同之处分时，原处分无须撤销”。2008年出台的《湖南省行政程序规定》第163条规定，“行政执法行为的撤销，不适用以下情