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浅谈我国应急管理的“一案三制”体系

应急管理的“一案三制”体系是具有中国特色的应急管理体系。

“一案”为国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体

制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强

有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、

应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通

过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度

化和法制化轨道。

“一案”与“三制”是一个有机结台的整体，如果把应急管理的

“一案三制”体系比喻为一架直升飞机，那么，“一案”可视为直升

飞机的机体，“三制”则视为直升飞机的前、后机翼和螺旋浆，即体

制是直升飞机的前机翼(起平稳飞行作用)，机制是直升飞机的后机冀

(起平衡、协调作用)，法制是直升飞机的螺旋浆(飞行的动力)。“一案”

与“三制”相互依存，共同发展，确保直升飞机的飞行安全，起到应

急救援的作用。

1.我国应急预案体系现状

国外的应急管理一般是先有分类、部门预案，然后才有国家预案，

而在我国，情况比较特殊，一些部门(如地震、消防、抗旱等)在国务

院《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)出台

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之前已经建立起自己的预案机制，但有的部门却没有相应的预案。《总

体预案》的制定，在某种程度上能促进部门、分类预案的建立，逐步

完善国家突发公共事件应急预案体系。

1.1国家突发公共事件总体应急预案

在国务院《国家突发公共事件总体应急预案》发布之前，应急管

理在我国已走过4年的历程。2001年年初，上海市启动《上海市灾

害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过2年的努力所完成的《上

海市灾害事故紧急处置总体预案》是省级政府中最早编制应对灾害事

故的预案。2003年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》

公布。使人们进一步认识到突发公共事件管理的重要性。2003年底，

国务院办公厅开始《国家突发公共事件总体应急预案》相应的研究立

项。

2004年5月，国务院办公厅将《省(区、市)人民政府突发公共

事件总体应急预案框架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发

公共事件总体应急预案。2005年1月，温家宝总理主持召开国务院

常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专

项预案、80件部门预案，共计106件。2005年7月，国务院召开

全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、

法制化的工作轨道。

2006年1月8日，国务院授权新华社全文播发了《国家突发公

共事件总体应急预案》(以下简称《总体预案》)。《总体预案》是全

国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框

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架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作

机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。《总

体预案》的出台使得政府公共事件管理登上一个新台阶。

在此期间，各省市陆续开始按照《总体预案》及其框架指南编制

地方应急预案。《总体预案》及其框架指南已成为地方编制应急预案

的模本，例如《总体预案》中公共事件实行分类分级，分为4类：自

然灾害类(7个预案)，事