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关于我国历史遗留矿山土地复垦的思考

历史遗留矿山土地复垦是国土空间生态修复的重要组成部分，也是矿山治理的重点和难点。文章分析了历史遗留矿山土地复垦对推进生态文明建设、推动经济发展、实现减排增汇的重要意义，指出当前开展历史遗留矿山土地复垦中存在监管体制不健全、财政资金保障能力有限、复垦质量有待提高等问题。针对相关问题，从自然恢复与人工修复、成本与效益、政府与市场三个方面明晰历史遗留矿山土地复垦中存在的关系，并在此基础上提出推动历史遗留矿山土地复垦有序高效开展的建议：①建立健全监管体制机制；②完善社会资本参与政策机制；③提升土地复垦技术和质量；④丰富土地复垦模式。

1988年国务院发布实施的《土地复垦规定》将“土地复垦”定义为：“对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动”。2011年发布的《中华人民共和国土地复垦条例》（以下简称《土地复垦条例》）进一步扩大了土地复垦范围，将生产建设活动和自然灾害损毁的土地均作为土地复垦对象。根据《土地复垦条例》中的释义，土地复垦的目标任务不再只是将损毁的土地恢复成耕地，而是恢复为可供利用的任何地类，包括耕地、林地、草地、建设用地等。

矿山土地复垦是土地复垦的重要内容，也是国土空间生态修复的重要组成部分。矿山土地复垦包括生产建设矿山土地复垦和历史遗留矿山土地复垦，其中历史遗留矿山土地复垦的对象是指土地复垦义务人灭失的矿山生产建设活动损毁的土地，以及《土地复垦规定》实施以前因矿山生产建设活动损毁的土地。相较于欧美等发达国家，我国矿山土地复垦起步较晚，由于在过去较长一段时间未得到足够重视，矿山历史遗留问题较多。随着生态文明建设不断深入，“两山”理论不断深入人心，历史遗留矿山治理力度不断加大，矿山土地复垦取得了可喜成绩，通过在京津冀地区、长江经济带、黄河流域等国家区域重大战略地区实施的生态修复工程，“十三五”时期我国共完成历史遗留废弃矿山修复400万亩。但是，相较于巨大的存量，历史遗留矿山土地复垦缺口仍然很大。数据显示，截至2018年底，我国历史遗留矿山占用损毁土地约3400多万亩，土地复垦任务依旧十分艰巨。在此背景下，本文针对历史遗留矿山土地复垦存在的主要问题，探寻其中的规律，提出新时期新阶段开展历史遗留矿山土地复垦的建议，以期为我国历史遗留矿山治理提供参考。

1历史遗留矿山

土地复垦的意义

1.1推进生态文明建设的根本需要

矿产资源开发是最大规模破坏地球表面和生态系统的人类活动，它所带来的土地破坏与环境污染，严重制约着我国生态文明建设。土地复垦作为生态修复的重要手段，是推进生态文明建设的根本需要。我国对土地复垦工作高度重视，从20世纪50年代自发探索矿山废弃地农业复垦，到《土地复垦规定》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规制定与实施，再到历史遗留矿山复垦与新增建设用地、耕地挂钩等政策的出台，历史遗留矿山土地复垦工作取得了诸多成效，各地在探索与实践中也积累了一定的方法和经验。但从矿区土地复垦率来看，我国矿山土地复垦率仅20%左右，低于国际平均水平，说明我国在矿山土地复垦方面与发达国家存在明显差距，在土地复垦技术、法规、监管等方面仍待完善。因此，我国应创新土地复垦技术、拓宽复垦渠道、优化复垦机制、强化复垦监管，充分挖掘存量历史遗留矿山巨大的土地复垦潜力，扎实推进历史遗留矿山土地复垦工作，为生态文明建设提供有力支撑。

1.2推动经济发展的现实需要

土地是人类生产生活的空间载体，是人类赖以生存和发展的物质基础。鉴于我国土地资源总量多、人均占有量少的国土国情，迫切需要提高土地资源利用质量、提升土地资源利用效率。在矿山开采过程中，一方面采矿本身造成了矿区土地挖损、沉降，另一方面因堆放矿产开采加工中产生的废弃物造成了土地压占。同时，矿山开采属于短期性、临时性的生产活动，开采结束后便不再需要利用已开采压占的土地，但伴随采矿活动产生的问题则不会因开采活动停止而消除，挖损、沉降、压占的土地也不能直接用于其他生产活动或提供生态功能，这导致土地资源浪费，加剧了人地矛盾。我国历史遗留矿山数量多、分布广，通过土地复垦盘活废弃矿山土地资源，可以拓展城市建设和乡村振兴的用地空间。历史遗留矿山土地复垦是破解人地矛盾的重要渠道，是土地资源利用集约高效的重要内容，为推动经济社会高质量发展提供了潜在动力。

1.3实现减排增汇的重要途径

矿产资源开发会对矿区的碳平衡产生影响，开发过程中对土壤特性和生态环境的破坏影响了矿区的土壤碳库和植被碳库，造成原有林地、草地、耕地等土地类型的固碳能力减弱甚至丧失。同时，尾矿废石堆积过程中与空气产生化学反应或自燃现象，也会导致碳排放增加。缓解矿产资源开发过程中产生的碳排放，解决矿产资源开发造成矿区碳汇功能下降问题，矿区土地复垦是一个有效途径。研究