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与PPP模式较相似的ABO模式解析及相关思考

ABO模式解析及相关思考

一、ABO模式的界定

ABO指授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)模式。因为当前无据可依，对ABO还没有规范的统一概念。现有众多文章给ABO下的定义基本雷同，大体是“地方政府通过竞争性程序或直接授权相关企业作为项目业主，由其向政府方提供项目投融资、建设及运营服务，合作期满将项目设施移交给政府方，政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式”。

以上概念较为笼统，从概念上看ABO似乎与PPP较为相似。实际上二者之间存在显著差异，在总结ABO的基本特性之前，基于笔者的理解梳理二者在操作上的主要区别如下：

(一)适用范围不同。现阶段PPP模式应用重点转向了有一定收益和市场化条件较好的项目，特别是财金[2019]10号文进一步强调了PPP的收益性特征，导致PPP的覆盖面进一步收窄。ABO模式通过与地方国有企业合作，重点应是处理市场发育程度不好、有政府垄断经营特征、对社会资本吸引力不强、区域性特征显著

的大型公共服务项目。这类项目一般在区域建设发展中的占比较大，要么收益来源不足，高度依赖地方财政；要么属于政府垄断经营范围，市场化不充分，采用ABO模式一定程度上能填补PPP的应用缺口。

(二)实施模式不同。PPP项目因受制于严格的过程监管，要求项目边界条件清楚。这决定了PPP项目包构成不会很复杂，一般体现为单个项目或几个相关子项目的简单打包。ABO模式应以实现区域内同类项目的统筹安排为突出优势之一。被授权企业要能成为辖区内特定领域的统一业主，以更好地实现区域同类项目的整体规划、分期实施，科学处理项目进度和区域发展需求的关系，平衡资金使用安排。

(三)对合作对象的要求不同。PPP要求社会资本为本级政府所属融资平台之外的市场化企业，本质上鼓励公私合作，要求社会资本提供投融资、建设、运营管理等专业服务。ABO模式重点应聚焦公公合作，授权合作对象应以行业经验和资源优势突出的属地大型国企为主，在通过资源整合实现项目投融资、建设、运营管理等专业服务之外，还要兼顾国有资产管理、资本运营、相关资源开发等职能。在ABO模式下，被授权企业可以做PPP或业务分包，也可以自行投资、建设、运营，自主性较强。

(四)确定合作对象的方式不同。PPP模式下确定社会资本必须经过政府采购。而ABO模式在确定项目业主时可以直接授权。笔者认为，甚至可以说典型的ABO特点之一就是直接授权。从合理性上看，地方政府对属地国企的授权经营是约定俗成的惯例，也是内部自主权的体现，不少地方国企通过长期的授权经营积累了丰富的行业经验和区域资源，盲目要求公开竞争不但不现实，而且未必有益；从合规性上说，地方政府对属地国企的直接授权符合以管资本为主的国有资本授权经营体制改革方向。

通过以上对比分析，笔者认为与PPP模式相比，ABO模式至少应该具备如下特性：

一是属地专营特性。诚如上文分析，本文所界定的ABO属于对PPP/特许经营的补充。重点不应该在于通过竞争性程序引进外来社会资本，否则与PPP的界限难以划分清楚。ABO的重点应该在于属地大型国企对特定领域的专属经营。

二是区域统筹特性。ABO不适于独立项目的分别实施。属地专营特征也决定了区域目标项目的整体授权经营才是ABO的优势所在，以方便大型地方国企对本地特定领域所有项目的统筹规划、统一建设、统一运营和系统做好资产管理和资源开发。

三是弱市场化特性。既然说ABO是PPP的补充，即使二者在实践上不可避免有所重叠，ABO重点也不能落在PPP所聚焦的“市场化条件较好的”领域上。ABO应该大展拳脚的地方在于收益属性不明显、对社会资本吸引力不强、区域统筹实施必要性突出的领域，或者虽然收益性好，但政府垄断经营特征明显的领域。

四是国资管理特性。根据笔者的解读，ABO既不属于PPP和特许经营，也不属于政府采购。它更像是国有资产授权经营体制的衍生产物。通过地方大型国企的专属经营，实现所有权和经营权的分离，被授权国企不但需要统筹提供区域内所需的特定公共服务，还可能会承担国有资产管理等其他职能。

业界一般认为，北京市交通委员会与北京市基础设施投资有限公司(简称京投公司)签署的《北京市轨道交通授权经营协议》,首次明确提出了ABO模式。这种说法有一定道理。京投公司的案例首次将地方政府与属地国企之间的授权经营公开化和契约化了，改变了原有的通过内部授权惯常做法，这将更有利于做出相关隔离安排。实际上地方政府与属地国企之间的内部授权经营在各地特定行业中广泛存在。例如地铁集团对城市地铁的专属