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行政指导及其制度构建

一、关于行政指导的根本理论

（一）行政指导的概念行政指导是指行政主体在其所管辖事务的范围内，依据国家法律或政策，对特定的行政相对人运用诱导、劝说、建议等非强制性行政手段，获得相对人的同意和帮助，引导相对人实行或不实行某种行为，以实现所预期的行政目的或状态的行为。

（二）行政指导的特点与传统的行政治理方式相比，行政指导的特点是很明显的：首先，行政指导的非强制性。行政指导主要以指导、劝说、建议、鼓舞等严厉的不具有国家强制的活动形式进展，行政相对人有自由选择听从或不听从的权利。其次，行政指导的敏捷简便性。行政指导的方式多种多样，多以口头为主，又无须备案在册，指导程序简便，不需经过任何行政程序即可进展，便利了指导者与被指导者。第三，行政指导的优越性。现代行政治理特地性、技术性越来越强，行政机关在专业学问、技术、方法、物质设备条件上优于相对人，能更好到达指导目的。第四，行政指导的相对单方性。总的来说行政指导行为由行政机关单方实施即可成立，既有单方行为性。第五，行政指导的其他特点。如：实施行为性、合意性、行为引导性、应急性等。

（三）行政指导的性质学术界未能对行政指导的性质达成全都,有以下几个代表理论观点,非强制性行政行为理论,行政行为理论,行为理论,事实行为理论,非权力事实行为理论,等等。在理论上,各个观点都有可取之处,相比之下,非强制性行政行为理论更为合理。在中国大陆行政法学家更定性为非强制性行政行为,行政指导和行政指导非权力的事实行为,指出行政指导不仅是权力性、行为不是权力,但也显示了行政指导是一种不是强制性的,但有合法的行政行为,而不是事实行为。将行政指导定性的非强制性行政行为,并据此设立批判行政指导实践的评价标准，宽严适中、切合实际。

二、行政指导的产生、进展与作用

（一）行政指导的产生在20世纪,特殊是自1930年以来,资本主义进入垄断阶段,对经济和社会事务前所未有的加强干预、治理和效劳。人们还盼望政府成为“超人”,并在某些方面赐予帮忙和指导，行政指导应运而生。行政指导,作为一个比传统治理方式更加民主的行政治理手段和治理方式,在市场经济国家的行政治理中得到了广泛应用，行政指导的产生是现代行政进展的必定要求。

（二）行政指导的进展近年来,行政指导产生的负面影响,尤其是法律依据的问题,有许多的争议,特殊是1980年以来,“民主、公正和高效行政”的口号,在行政改革的过程中，专家、学者对如何有效地克制行政指导的透亮度,救济性差,责任不够明确,使其进一步标准化、制度化,提高适应市场经济条件的行政治理模式,促进科学的行政治理的客观要求,指出民主化和法治化,提出很多详细建议。

（三）行政指导的作用从各国行政指导的实践看，现代行政指导在治理过程中，起着如下几个方面的作用：1.行政指导的补充替代作用。这一种作用又可分为三种状况：其一，由于经济和社会生活飞速进展等缘由，不行避开消失立法滞后、存在“盲区”的现象。其二，已有关于做出行政命令行为的详细法律规定，但采纳法律强制手段尚不必要或不准时，本钱太高、效果较差、遗留问题较多。其三，法律明确规定行政指导措施可单独实行或作为行政命令行为的前置程序，固然就应依法实行行政指导行为，这种状况正渐渐增多。2.行政指导的辅导和促进作用。由于行政机关在把握学问、信息、政策上具有优越性和宏观性，因此实施的行政指导能有效的指引、促使社会经济与科技安康进展，具有一种特别的启发、导向和促进作用。3.行政指导的协商和疏通作用。社会生活的多元主体之间的利益冲突和冲突是难免的，在崇尚竞争、更具活性的市场经济社会，这种利益冲突和冲突有增无减，因此需要通过各种手段和渠道来协调。

三、我国行政指导的存在的主要问题

近几年来，我国在经济领域和社会治理领域广泛地实行了行政指导行为，取得了明显的实施效果。但是我国的行政指导也存在的许多问题：

（一）行政指导的行为依据普遍缺乏。主要表现在三个方面：一是我国行政指导普遍缺乏行为依据。绝大多数的集体行政指导由行政主体出于行政便利的自主打算的,甚至数目众多的抽象行政指导也缺乏明确的组织法授权与行为依据。二是由规章设定的行政指导行为模式缺乏。实践中的做法，行政指导的行为模式更多的是通过行政政策设定的，或者广泛地受制于行政法原则。三是各个领域的行政指导行为依据普遍缺乏。就目前而言，哪里存在着行政指导，哪里也就存在着行政指导行为依据普遍缺乏的问题。

（二）行政指导内容的模糊不清。这主要表现在以下几个方面：一是行政主体的意思表示不清楚，要