古代地方行政体制.docx

目前中国的地方区划名称多样，有省、直辖市、自治区、地级市、县、旗、镇、乡等，很多人很犯迷糊，不过我想放在古代，这种情况估计更甚，什么州、郡、县、路、道、省、直隶州等等，朝代一更替，区划也跟着变革，让人难以琢磨。但如果从宏观上看，中国古代的地方行政区划，其实并没有那么复杂。

从郡县制谈起

中国历史悠久，人们总是喜欢将现有的制度追溯到几千年前，甚至大禹时代就有划天下九州的说法，实际上，这基本都是后人的理想附会，大禹、黄帝、炎帝等我们的先祖，可能只是部落联盟的首领而已，九州的传说也不现实。除了西周，夏商的历史非常空白，暂且不谈。众所周知，分封制是西周一项重要的政治制度，周天子利用这项制度分封诸侯，在西周的疆域之内，涌现出齐、鲁、晋、卫等诸侯国，但我们一般不将这种建置视为地方行政制度。因为地方是相对于中央来说的，分封制下的西周是一个“多国并存”的疆域，周王对诸侯国没有绝对的统治权，一旦授民授疆土后，诸侯国的独立性相当高。

诸侯王朝觐周天子

我国真正的地方行政制度要追溯到秦朝。

秦朝由秦始皇于公元前221年创建，当年秦始皇就废除了分封制，推行郡县制，实行的是“郡——县”二级制，以郡为最高地方行政区划，以郡统县。当时全国的郡有36个，加上京畿内史郡，共37个，县的数量不清楚，估摸在1000个左右，郡、县的行政长官分别是郡守和县令。实际上，秦朝的郡县发源于春秋战国，也可以追溯到分封制下的诸侯国。但是郡县长官由中央任免，郡守、县令也不能世袭，没有封邑，也不能食税于民，与分封制有本质的不同。秦朝的郡县有极为久远的影响力，我们现在还依然使用县制。

西汉继承了秦朝的郡县制，不过当时分封未死，刘邦迫于形势，分封了英布、韩信等七人为诸侯王，他们享有极大的权力。分封的第二年，刘邦便开始剪除异姓王国，并分封了子孙九人为同姓王，此时的西汉推行的是“郡国并行制”，就是说有两种模式，一是中央——郡——县，一是中央——王国——郡——县，但王国往往不受中央掌控，文帝、景帝、武帝三朝相继削藩，景帝以后的王国等同于郡县了，所以此时的西汉可以说还是郡县二级制，可以简化为郡（王国）——县，东汉基本继承了西汉制度。此外，西汉还在天山南北设置了西域都护府，地位相当于州，有蛮夷占据居住的县被称为道。

景帝削藩

两汉时期非常值得注意的是州的建置。经过西汉初期的扩张、裁并，到汉武帝时，郡已经达到了100多个，中央直接统辖这么多郡，实在不方便。为了实行高效统治，西汉推行了刺史制，在全国分为13个监察区，由刺史行监察，京畿则由司隶校尉行监察。监察区的名字附会古人九州传说并进行了改造，比如幽州、兖州、扬州、荆州、豫州、青州等，刺史仅仅只是六百石官，而郡守却是二千石官，不过此时的州还没有形成高级地方建置，直到黄巾大起义。黄巾起义范围大，小郡难以剿灭起义军，东汉政府随即派中央官员来兼州的州牧（州的长官，由刺史改称），并逐渐固化，很快就形成了州——郡——县三级制。可见，西汉到东汉是郡县二级制到州郡县三级制的转变时期。

自东汉末年形成州郡县三级制后，历经西晋、东晋、南北朝，期间略作改动，但基本趋势还是这样，但是有一个现象值得注意，就是到南北朝末期，全国最高一级的地方行政区划——州的数量已近1000个。试想一下，中央直接统辖900多个州，简直不可思议。

隋文帝以隋代周，很快就进行了改制，他裁减州郡县，并将郡这一级行政区划直接撤去，于是隋初就形成了“州——县”二级制。隋炀帝即位后，再次进行裁减归并，将州改为郡，此时的地方区划又变成了原先的“郡——县”二级制。可见，隋朝是在郡县和州县之间反复的。

隋朝也是短祚，李渊又以唐代之，他再次进行归并，再次将郡改为州，此时的唐初行政区划是“州——县”二级制。此后，郡又有一次复辟，不过很快被矫正，从此郡的建置消失。但唐朝的州居然有350多个，中央难以直接统治，这又陷入了历史的怪圈。

面对如此局面，历史又转了回来，唐朝开始设置监察区，梦回汉武帝时代。唐太宗设置监察区是按交通路线规划的，所以被称为“道”，一开始设置了10个道，有京畿道、河南道、河北道、山南东道等，监察人员被称为巡察使、巡抚使。唐睿宗时，改巡察使为按察使，并设置采访处置使，简称“采访使”，采访使是当时道的最高监察官，并逐渐向行政靠拢。但需注意，此时的道依然不是一级行政区划，唐朝还是州县二级制。

“道”这个监察区被打破是因为安史之乱，那是不是又回到了黄巾之乱对州监察区打破的阶段了？在此之前，需要补充说明一下藩镇。唐玄宗时，为了应对外患，在边疆地区设置了10个节度使辖区，即为方镇或者藩镇，本来节度使只掌有军权，但深受唐玄宗信任，节度范阳、平卢的安禄山又得以兼任河北道采访使，也就是说，此时的安禄山是军事、行政一手抓。当安禄山叛乱时，唐中央为了剿灭叛军，大量设置方镇，方镇与道合一，逐渐形成一级区划，也就是说唐后期