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第五节政府直接隐性债务和或有债务

一、政府直接隐性债务概述

(1)政府直接隐性债务是指政府未在资产负债表中明确列示，但实际上承担了偿还责任的债务。这类债务通常源于政府提供的各种隐性担保、承诺以及与政府行为相关的或有事项。随着市场经济的发展和政府职能的扩展，政府直接隐性债务已经成为影响国家财政安全和宏观经济稳定的重要因素。在当前的经济环境下，深入理解政府直接隐性债务的概念、形成原因和风险特征，对于防范和化解债务风险具有重要意义。

(2)政府直接隐性债务的形成主要有以下几个方面的原因：一是政府在经济结构调整和转型过程中，为了促进经济发展和民生改善，通过提供财政补贴、税收优惠等手段，对各类企业和社会团体形成了隐性担保。二是政府在基础设施建设、社会保障等领域承担了大量投资责任，但部分项目由于投资回报期较长或收益不确定性，可能导致政府承担隐性债务。三是金融体系改革和金融市场发展过程中，政府为了维护金融稳定，对部分金融机构和金融市场提供了隐性担保。四是政府在国际事务中，为了维护国家利益和形象，有时会承担一些对外援助和贷款项目，形成隐性债务。

(3)政府直接隐性债务具有以下几个特征：一是隐蔽性，即这类债务往往不体现在政府的资产负债表中，不易被外界察觉。二是长期性，由于政府直接隐性债务的形成往往与长期投资项目和事项相关，因此具有较长的偿还周期。三是风险性，政府直接隐性债务可能因为投资失败、市场波动、政策调整等原因，导致政府需要承担较大的偿还风险。四是复杂性，政府直接隐性债务的识别、评估和管理需要综合考虑多种因素，具有一定的复杂性。因此，加强对政府直接隐性债务的监测和管理，对于保障国家财政安全和宏观经济稳定具有重要意义。

二、政府直接隐性债务的类型及特征

(1)政府直接隐性债务主要包括以下几类：一是政府担保的债务，如政府为国有企业或地方政府融资平台提供的担保；二是政府承诺的债务，如政府对社会公益事业、社会保障等方面的承诺；三是政府投资形成的债务，如政府投资项目中的资金缺口；四是政府承担的或有债务，如政府为金融机构、地方政府融资平台等提供的流动性支持。

(2)以我国为例，2018年底，地方政府隐性债务规模约为10万亿元，其中政府担保的债务占比最大，约为6万亿元。例如，某省某地级市政府为当地一家国有企业提供担保，担保金额达到100亿元，但由于该企业经营不善，最终导致政府需要承担相应的债务偿还责任。此外，政府投资形成的债务也是隐性债务的重要来源。如某市政府投资建设一条高速公路，总投资额为50亿元，其中政府出资30亿元，但由于项目收益低于预期，政府实际承担了超过30亿元的债务。

(3)政府直接隐性债务的特征表现在：一是债务规模庞大，难以全面掌握。据统计，全球范围内，政府直接隐性债务规模已超过100万亿美元，其中我国政府直接隐性债务规模位居世界前列。二是债务风险较高，可能导致政府财政危机。以希腊债务危机为例，该国政府直接隐性债务规模较大，最终引发了严重的财政危机。三是债务形成过程复杂，涉及多方利益。政府直接隐性债务的形成往往涉及政府、企业、金融机构等多方利益，增加了债务管理的难度。四是债务偿还期限较长，对政府财政产生持续压力。例如，我国某市政府投资建设的一项基础设施项目，政府承担的债务偿还期限长达30年，对政府财政形成了长期压力。

三、政府或有债务的定义与分类

(1)政府或有债务，是指政府根据法律规定或合同约定，在未来可能需要承担偿还责任的债务。这类债务通常不体现在政府的资产负债表中，但其发生可能性较大，对政府的财政状况和信用评级具有潜在影响。政府或有债务的分类主要包括以下几种：一是基于法律责任的或有债务，如政府为其他政府机构或企业提供担保的债务；二是基于合同责任的或有债务，如政府与私营部门签订的特许经营合同中的潜在债务；三是基于法定义务的或有债务，如政府为社会保障、环境保护等公共事务承担的潜在支出。

(2)以美国为例，根据美国联邦政府的统计数据，截至2020年，其或有债务总额高达约23万亿美元，其中包括社会保障、医疗保险、联邦退休金等项目的未来支付义务。例如，美国社会保障信托基金预计将在2034年耗尽其资产，届时政府可能需要动用一般税收收入来填补这一缺口。此外，美国地方政府也存在大量的或有债务，如养老金缺口、环境修复费用等。以某市为例，该市因养老金缺口而面临的或有债务高达数十亿美元，这对市财政构成了重大压力。

(3)政府或有债务的管理和评估是一个复杂的过程，需要考虑多个因素。首先，政府或有债务的识别和分类需要详细的法律分析和合同审查。例如，我国某省政府在审查其或有债务时，发现部分合同中存在潜在债务风险，如项目投资回报低于预期，政府可能需要承担额外支出。其次，政府或有债务的评估需要结合宏观经济环境、市场风险和政府政策等因素