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我国环境规制的失灵及治理

一、基于治理结构、行政绩效、产权安排与环境治理失

灵的分析

我国环境规制的主体是国家环保部及地方的环境管理

部门。政府进行环境规制的主要目的在于纠正企业、组织和

个人行为给环境所带来的外部性。治理是一个上下互动的管

理过程,它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同

和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于建

立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所关注的主

要问题是,如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利

益,如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共

需求[2]。威廉姆森在《治理的经济学分析:框架和意义》中将

治理概括为一种组织制度设计,其功能是用来弱化组织内部

某种冲突,减少交易成本,进而使组织处于有效运转状态。环

境的治理结构不仅包括环境规制机构内部权力的运作关系,

也包括环境规制机构外部的权力关系。具体来说,环境的治理

结构体现了环境规制机构内部组织关系以及环境规制机构

与企业、公民的组织关系。我国环境规制机构包括中央环境

管理部门和地方各级环境管理部门。1982年中央的环境保护

局还只是城乡建设环境保护部下属的机构,直到1988年,国家

环保局从原国家城乡建设环保部独立为国务院直属局。1993

年,升格为副部级直属局。1998年,升格为正部级直属局,更名

为国家环境保护总局。2008年环境委员会和国家环保局统一

到环境保护部,从而使中央环境保护部直属国务院,环保部门

由政府直属机构进入”内阁”序列,并被赋予环境政策、规划和

重大问题方面更多的统筹、协调职责,使环境保护部门参与宏

观决策能力得到了加强。但是相对于其他”强势部门”来说,

其在决策中的话语权和统筹协调能力方面还处在相对的弱

势地位。而且我国的环境规制体制是双重的管理体制,容易造

成权力分散、功能弱化:一是中国的地方各级环保管理机构在

业务上受国家环保部的领导,但是作为一个职能部门,其真正

的管理领导权属于本地各级地方政府,尤其是各地环保局的

人事任免和财政来源都完全依赖各地政府。这就使得地方的

环保部门在行使其正当权利时无法避免当地政府的领导、干

预和影响,环保机构的权威性、执行力受到严重弱化;二是各

部委的环境保护部门属各部委管辖,同时又受中央环保部的

管辖。中央环保部最初的级别低于管理生产的中央各部,后来

才被提升为正部级,但是受中国行政化的影响,中央环保部不

能对属于同一行政级别的省或者其他部委发布有约束力的

命令,因此,省级政府有可能避免中央环保部的规制。许多在

经济发展上占优势的部门可以控制着环保部门的权力,导致

了环境规制不力以及政策重点上的冲突以及纪律和协调上

的缺乏。例如,我国的水利部、农业部和各城市建设局都能控

制环保机构,导致环境规制机构处于无真正实权的地位。又如,

我国地方政府的环境保护职能,一般分散在发改委、环保、林

业、水利、交通、国土等多个部门,分管部门之间关系不明确,

环保部门”统一监督管理”的职能在很大程度上被分解和架空,

而且造成环境治理上相互推诿;三是尽管国家环保部可以提

出议案并草拟法规,但是它缺乏强迫执行的权力,惩治环境污

染的企业和个人还必须依靠司法机关执行。但是我国司法机

关缺乏严重的独立性。虽然根据宪法规定,任何行政机关、政

党、社会团体和个人均不得对检察院的检察工作和法院的审

判工作进行任何形式的干涉。但是,在实际工作中,我国党组

织往往可以操纵司法机关的司法权。和西方国家法官任职的

终身制不同,我国的司法机关组成人员都有一定的任期,接受

党委组织部的考核与任命,而且在经费预算上,司法机关严重

依赖各地政府。因此,司法机关的独立性大打折扣,造成事实

上司法机关接受党委的领导。同时各级政府也能干预司法程

序的现象,也使得司法人员对审理具体案件的责与权相脱节,

对人大机关的负责机制弱化,致使司法机关的权威下降,法律

的尊严受到不同程度的损害;四是环保部内部职能交叉的问

题也同样存在。比如环境监察局与污染控制司之间交叉的职

能较多。例如,污水治理再利用问题,这根本不是环保部门职

责范围的事,但目前环保部门不得不拿出很大的精力来做。再

比如,淘汰落后的产业和高能耗、高污染企业,本由发改委管

的事,但这也推给了环境保护部去做,这使得环境保护部力不

从心,执行力弱化;五是环保部门内部的人事制度也存在很多

弊端。比如地方基层环保部门员工不仅受基层单位管辖,而且

他们所拥有的人事编制以及财政工资属于省级政府的管辖。

由于省级政府缺乏对基层员工执行情况的有效