从新公共管理到整体性治理的思考.docxVIP

PAGE

1-

从新公共管理到整体性治理的思考

一、新公共管理的兴起与发展

(1)新公共管理的兴起可以追溯到20世纪80年代，这一时期，全球范围内出现了对传统公共行政模式的反思和批判。在这一背景下，新公共管理（NewPublicManagement，简称NPM）应运而生。NPM的核心思想是借鉴企业管理模式，强调效率、效益和结果导向。据世界银行报告显示，1980年至1990年间，全球范围内约有70%的国家和地区进行了行政改革，其中绝大多数采用了NPM的理念。例如，英国在1980年启动了名为“管理革命”的行政改革，旨在通过引入市场竞争、绩效评估和私有化等手段，提高公共部门的效率和效能。

(2)新公共管理的发展历程中，涌现出许多具有代表性的理论和实践。其中，奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书对NPM的发展产生了深远影响。该书提出了“政府再造”的理念，强调政府应从“掌舵者”转变为“服务者”，实现政府职能的市场化、专业化和顾客导向。在实践层面，美国加利福尼亚州的公共服务改革被认为是NPM的成功案例。改革后，该州的公共服务效率显著提高，公共支出降低，民众满意度增强。

(3)尽管新公共管理在提高公共部门效率方面取得了一定成效，但其局限性也逐渐显现。首先，NPM过分强调效率，忽视了公共服务的公平性和社会责任。其次，NPM过度依赖市场竞争，可能导致公共资源的浪费和分配不均。此外，NPM的实践过程中，政府与市场的关系处理不当，容易引发腐败和寻租现象。以印度尼西亚为例，该国在实施NPM过程中，由于监管不力，导致公共工程领域腐败问题严重。因此，对NPM进行反思和改进，成为推动公共管理理论发展的必然趋势。

二、新公共管理的局限性及其反思

(1)新公共管理（NPM）虽然在提高公共部门效率和效能方面取得了一定的成就，但其局限性也逐渐显现。首先，NPM过分强调效率，忽视了公共服务的公平性和社会公正。在追求效率的过程中，NPM往往将公共服务视为商品，通过市场化手段进行资源配置，这可能导致弱势群体在公共服务中获得较少的关注和资源。例如，在医疗、教育等公共服务领域，NPM的实施可能导致资源向高收入群体倾斜，加剧社会不平等。此外，NPM强调绩效评估和结果导向，但在实际操作中，绩效评估指标往往难以全面反映公共服务的质量和效果，可能导致公共部门过度关注短期利益，忽视长期发展。

(2)其次，新公共管理在引入市场竞争机制时，也带来了一系列问题。一方面，市场竞争可能导致公共服务的碎片化，影响公共服务的连续性和完整性。例如，在公共服务外包过程中，承包商为了追求利润最大化，可能会忽视服务质量，甚至出现损害公共利益的行为。另一方面，市场竞争可能导致公共服务的价格上升，使得低收入群体难以承担。以美国为例，尽管NPM的实施提高了公共部门的效率，但同时也导致了医疗、教育等公共服务的价格上涨，使得许多家庭难以负担。

(3)此外，新公共管理在实施过程中，还暴露出一些深层次的问题。首先，NPM过分强调政府与市场的关系，忽视了政府在社会治理中的核心作用。在NPM模式下，政府往往被视为“掌舵者”，而市场则被视为“划桨者”，这种二元对立的观点忽视了政府与市场之间的互动和协作。其次，NPM在推行过程中，往往忽视了公共部门的内部治理和人力资源管理。许多公共部门在实施NPM时，未能有效提升员工的素质和能力，导致公共服务的质量难以保证。因此，对NPM的反思和改进，需要从理论到实践进行全面审视，以实现公共管理的可持续发展。

三、整体性治理的理论基础与实践探索

(1)整体性治理（HolisticGovernance）作为一种新型的公共管理理念，强调在复杂多变的治理环境中，通过整合不同利益相关者的资源、信息和行动，实现公共问题的协同解决。整体性治理的理论基础源于对传统公共管理模式的反思，特别是在新公共管理（NPM）局限性日益凸显的背景下，整体性治理强调跨部门、跨层级的合作与协调。根据联合国开发计划署（UNDP）的报告，整体性治理在全球范围内得到了广泛的应用，其中欧洲地区在整体性治理的实践中取得了显著成效。例如，荷兰的阿姆斯特丹市通过整合城市规划、环境保护、社会服务等多个领域的资源和政策，实现了城市治理的协同效应。

(2)整体性治理的实践探索主要集中在以下几个方面。首先，建立跨部门合作机制，打破传统的职能壁垒，实现资源共享和信息互通。以英国为例，该国在应对气候变化问题时，通过设立跨部门气候变化委员会，实现了政府各部门在政策制定、资金投入和项目实施等方面的协同。其次，引入社区参与，强化公众在公共治理中的主体地位。例如，新加坡在社区治理中，通过设立居民委员会，鼓励居民参与社区事务的决策和管理，有效提升了社区治理的效率和公正性。此外，整体性治理还强调创新治理工具和方法，如利用大数据、云计算等技术手段，提高公共