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公共管理职能的历史演变

一、传统公共管理职能阶段

在传统公共管理职能阶段，公共管理的核心职能主要集中在维护社会秩序和提供基本公共服务上。这一阶段的公共管理职能具有明显的行政化特点，强调政府的权威和中央集权。政府通过制定和实施法律法规，确保国家的政治稳定和社会安宁。在这一时期，公共管理的重点在于通过行政手段对经济、社会和文化的各个领域进行干预和调控，以实现国家的长远发展目标。例如，税收政策、土地政策和产业政策等都是公共管理职能的重要组成部分。

(1)在这一阶段，公共管理职能的实施主要通过官僚机构来完成。官僚体系以严格的等级制度和规范化的工作流程为特征，确保了政府决策的高效执行。政府的职能涵盖了从国防、外交、财政到教育、卫生等各个领域，体现了国家对社会的全面控制和干预。官僚机构在公共管理中扮演着核心角色，其运作效率和效能直接影响着社会的稳定与发展。

(2)传统公共管理职能阶段还强调政府的公共服务职能。政府通过建立和维护公共基础设施，如道路、桥梁、水利设施等，为民众提供基本的生活保障。此外，政府还承担着教育、卫生、社会保障等公共服务职能，旨在提高民众的生活水平和社会福利。在这一时期，公共管理的目标在于通过政府的主导作用，促进社会的公平与和谐。

(3)然而，传统公共管理职能阶段也存在着一些局限性。由于政府对市场的过度干预和行政管理的僵化，导致资源配置效率低下，企业活力受限。同时，官僚机构的膨胀和权力寻租现象也日益严重，损害了公共管理的公信力和执行力。为了解决这些问题，后来的公共管理改革开始关注如何提高公共管理的效率和服务质量，从而更好地满足民众的需求。

二、福利国家时期公共管理职能

(1)福利国家时期，公共管理职能显著扩展，以应对战后社会重建和经济发展的需求。这一时期，欧洲国家如英国、德国和瑞典等，实施了广泛的社会福利政策，包括养老保险、失业保险和医疗保险等。以英国为例，1948年，英国政府宣布建立了国民健康服务体系（NHS），为全民提供免费医疗保健服务，成为福利国家政策的标志性案例。据统计，NHS的建立使得英国国民的预期寿命从1945年的60.3岁增长到了2019年的82.3岁。

(2)福利国家时期的公共管理职能还体现在对教育和住房的支持上。例如，德国在20世纪50年代开始实施住房补贴政策，到2009年，约有1200万德国家庭受益于这一政策。同时，教育方面，福利国家政策强调普及义务教育，提高教育质量，以增强国家竞争力。以瑞典为例，该国实行了12年的免费义务教育，并且通过教育改革，使瑞典的教育体系在全球排名中名列前茅。

(3)福利国家时期的公共管理职能还注重社会保障体系的完善。以美国为例，1935年，美国通过《社会保障法》，建立了社会保障体系，为老年人、失业者和残疾人提供基本生活保障。到2020年，美国社会保障体系覆盖了约7600万人，包括退休人员、遗属和残疾人。这一时期，公共管理职能的转变，从单纯的行政管理转向了对公民权利和福祉的关注，标志着公共管理进入了一个新的发展阶段。

三、新公共管理运动与公共管理职能变革

(1)新公共管理运动（NewPublicManagement，NPM）起源于20世纪80年代的英国，随后迅速在全球范围内推广。这一运动的核心思想是引入市场机制和企业管理理念，以提高公共部门的效率和效果。以英国为例，1988年，英国政府发布了《财务管理手册》，要求公共部门采用预算管理、绩效评估和结果导向等市场化管理工具。据统计，从1990年到2000年，英国公共部门的效率提高了30%，成本降低了15%。

(2)新公共管理运动的另一个重要特征是政府职能的重塑。在这一时期，政府从直接提供公共服务转向了监管和购买服务。例如，美国在20世纪90年代实施了“绩效预算”（PerformanceBudgeting）制度，要求政府各部门设定绩效目标，并将预算与绩效挂钩。这一改革使得政府能够更加关注公共服务的质量和效果。以美国加利福尼亚州为例，通过实施绩效预算，该州政府成功降低了失业率，提高了教育质量。

(3)新公共管理运动还推动了公共部门治理结构的改革。在这一时期，政府开始强调公民参与和透明度。例如，澳大利亚在2008年推出了“开放政府”（OpenGovernment）计划，旨在通过互联网和社交媒体等渠道，让公民更加便捷地获取政府信息，参与政府决策。这一计划使得澳大利亚政府在公共透明度方面取得了显著成效，提高了政府与民众之间的互动和信任。此外，新公共管理运动还促进了公共部门的人力资源管理改革，如引入竞争性招聘、绩效评估和薪酬激励等机制，以吸引和留住优秀人才。