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机构编制管理与机构改革

机构编制管理是国家行政管理的重要组成部分，是关于国家

机关及事业单位的机构设置、组模式及其工作人员配备的重要

工作。机构改革是改进和完善国家机关组建设的重要手段，也

是机构编制管理的一项重要任务。研究机构编制管理和机构改革

对于提高工作效率，促进国家行政管理科学化、法制化和现代化

具有重要意义。

一、机构编制管理的基本理论

（一）机构编制管理的定义、对象和任务

1、机构编制管理的定义

为了更好的理解机构编制管理的定义，首先要明确“机构”

与“编制”的概念。所谓机构是指在社会生活中，人们为了实现

某种职能所建立的相对稳定的社会实体单位。通常指国家机关、

企事业单位、社会团体及其他工作单位。编制的概念有广义和狭

义之分。广义的编制是指各种机构的设置及其人员的定额、结构

和职位配置的规定；狭义的编制是指各种机构内的人员的定额、

结构和职位配置的规定，即所谓的人员编制。

机构编制管理是指各级机关及其有关部门根据经济和社会

发展的需要，依据法定的权限和程序，运用科学的原理、原则和

方法，对其所属的工作部门、下级机关和事业单位的职责权限、

职能界定、机构设置、人员编制配备所进行的一系列管理活动的

总称。

机构编制管理不是机构与编制两个定义的简单相加，其内

容要比机构与编制两个概念的内容丰富的多。机构编制管理的主

要内容包括：（1）职能管理；2（）机构管理；3（）人员编制管理。

1、机构编制管理的对象

从一般的意义上说，所有机构和人员编制，都属于机构编制

管理工作的范围，都是它研究的对象，但由于我们国家大，情况

复杂，各种机构和人员编制不可能集中于一个部门来管理。从有

利于加强管理的实际出发，党和国家确定机构编制管理实行由中

央统一领导、分级分类管理的体制。行政机关的机构设置和人员

编制，以及事业单位的机构设置和人员编制，统一由各级机构编

制部门进行管理；企业单位的组机构和人员编制，按照企业法

的规定，由企业自主管理；社团组和民办非企业的登记工作，

由民政部门负责管理。按照以上分工，机构编制部门管理的对象

就是行政机关和事业单位的机构编制。

需要说明的是，在机构编制部门管理的行政编制中，除了各

级国家行政机关实用行政编制以外，中国共产党的组机构，民

主党派的组机构，工会、共青团、妇女联合会的组机构，有

些协会、学会的社团组，以及国家立法机关、国家检察机关、

国家司法机关等也使用了行政编制。行政编制的使用范围如此广

泛，这是历史遗留的产物，也是我国行政管理工作的一大特点。

1、机构编制管理的任务

机构编制管理的任务分为两类，一类属于直接管理；一类属

于间接管理。所谓直接管理，即对本级政府设置的机构和人员编

制，以及直属的事业单位和人员编制，进行微观的具体管理。所

谓间接管理，即中央对地方各级政府、地方各级政府及其机构编

制部门对下级政府的组机构设置和人员编制进行调控和管理。

可以说从中央到地方各级机构编制部门均肩负着直接管理和间接

管理的双重任务。

（二）构编制管理在国家行政管理中的地位和特点

1、机构编制管理的地位

机构编制管理是国家行政管理的组成部分，在国家行政管理

中占有十分重要的地位。机构编制管理作是国家机关（包括国

家行政机关）的具体建设者。人们形象的把国家机关比做一架复

杂的机器，而机构编制管理是这架机器的设计师、制造者、修理

To如果对机器设计的科学合理，制造的精细完善，使用时又注

意经常性的维修和保养，那么这架机器就会运转正常，效率很高，

创造的价值就大