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城市轨道交通运营期可持续发展困境及对策

受高运营成本和公益属性的双重影响，我国城市轨道交通运营收支严重失衡，且呈现出增收困难、亏损加剧、经营潜力不足的状态，严重影响其可持续发展。为解决上述问题，文章在阐述我国城市轨道交通运营现状及存在问题的基础上，通过深入剖析得出问题产生的六大原因，即拟建线路客流潜力评估过高、规划建设标准亟待更新、经济情况反映不准确、依赖票价调整和财政补贴、降本未做到整体瘦身、缺乏大运量制式与中低运量制式间的协同规划，并以此为据提出完善规划建设标准、提升客流预测精度、合理选择制式、建立运营全周期财务体系、全方位降本瘦身、拓宽增收途径6条对策，以期为推进城市轨道交通在运营期健康、可持续发展提供参考和借鉴。

1、引言

近年来，随着交通强国、现代化都市圈、智慧城轨等战略的部署实施，城市轨道交通（简称“城轨”）在城市发展中的重要性被提到了前所未有的高度。《城市轨道交通2023年度统计和分析报告》（文中涉及的所有运营里程、客流及相关指标数据均源于此报告）显示，截至2023年底，我国内地城轨运营里程超过11200km，涉及59座城市；2023年全年累计客运量达294.66亿人次，占城市公共交通客运量分担比例超过30%（该指标的统计时段为2023年1月—11月），在上海等部分城市的分担率超过50%。作为城市重要公共交通方式，城轨对优化城市布局、推动城市健康发展起着关键作用，但其运营却深陷经济问题，尤其在新冠疫情的影响下，该问题越发凸显。为解决上述问题，学者从实施科学的规划建设、完善运营补贴机制、深化以公共交通为导向的城市发展（TOD）理念、走“地铁+物业”发展模式等多视角、多维度展开研究，认为只要不断创新经营思路，必能使城轨迈上具有自我造血功能的可持续发展之路。但目前，我国城轨的自我造血功能并未实现，运营入不敷出问题依然严峻，严重制约着城轨的健康发展及其城市主体交通功能的发挥。基于此，本文在分析我国城轨运营现状及存在问题的基础上，从运营全周期视角剖析其致因，并以此为据提出相关对策，以推进交通强国等战略的部署实施，实现城轨高质量、可持续发展。

2、城轨运营现状及存在问题

受公益属性及高运营成本的双重影响，我国城轨运营一直处于亏损状态，且亏损缺口在不断增大，需要地方政府给予财政补贴。具体情况如下。（1）城轨运营收支失衡严重。从2014年—2023年的运营收支比统计数据（图1）看，城轨近10年的运营收支比均值仅为66%，最高值为78%（2018年），最低值为53%（2022年），远低于收支平衡值100%。从财政补贴情况看，城轨运营需要地方政府给予巨额财政补贴。例如，北京市给予北京地铁（含京港地铁）的补贴金额一直稳居全国之首，2022年仅“运营亏损补贴”一项就高达103.73亿元；武汉地铁虽然2022年居于五大盈利地铁之首，但当年政府给予的运营、桥隧维保等补贴金额也有0.87亿元，2023年运营补贴金额达5.96亿元；昆明地铁2022年的运营补贴金额达9.74亿元，占当年昆明市一般公共预算收入的1.9%，是运营规模3倍于其的武汉地铁运营补贴金额的11倍，2023年运营补贴金额达23.76亿元，占当年昆明市一般公共预算收入的4.3%（图2）。

（2）增收困难，亏损加剧，经营潜力不足。首先，随着城轨运营里程的递增，客流增速放缓，并逐步低于运营里程增速。从2014年—2023年，我国内地新增城轨运营里程超过7100km，增幅224%，年客运量增加67亿人次，增幅53%（即使不考虑疫情3年，仅看2014年—2019年数据，内地新增城轨运营里程3500余km，增幅122%，年客运量增加111亿人次，增幅88%，客运量增速低于运营里程增速约34个百分点）。上述情况导致城轨平均客运强度下降，从2014年—2023年，由1.13万人次/（km·日）降至0.55万人次/（km·日），降幅达51.25%。其次，随着运营线网规模的扩大，运营成本增加，但在票价长期偏低及客流增长缓慢的双重影响下，运营收入的增长变慢，导致运营收支比进一步失衡。从2014年—2023年，年度平均每车公里运营成本增加6.53元，高出年度平均每车公里运营收入增量（2.41元）约170.95%（表1）。

3、问题原因分析

结合交通强国、现代化都市圈、智慧城轨等战略对城轨高质量发展的内在要求，对上述运营亏损问题进行探究，分析其产生原因如下。

（1）跟风建设，拟建线路客流潜力评估过高，而实际运营收入偏低，导致入不敷出。客流量是城轨规划建设的门槛，更是实现其运营收支平衡的重要保障，因此国家多次发文强调：“拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上”。从各地出具的城轨规划建设工程可行性研究报告看，