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王小鲁：土地收益分配制度改革的思考

土地是不行再生资源，这种靠大规模土地开发出让推动的短期过度富强和政府高额收入，也是不行持续的。这种开发模式如不转变，一旦土地资源耗尽，经济必定陷入类似“荷兰病”的长期萧条。因此，土地出让和土地收益安排制度的改革势在必行。建议全面推行房地产税改革，逐步用长期可持续的、制度化的房地产税代替地方政府的土地出让收入。

过去二三十年间，中国的财宝大量涌现，土地收益、资本收益、自然资源收益快速增长。这在很大程度上应归因于这些生产要素的资本化过程，即随着某些生产要素进入市场，随着经济进展和市场深化到达肯定程度，原来无价值或者很廉价的生产要素，在市场上获得了前所未有的价值，或者说，其潜在价值在市场上得到了表达。

随着城市化的进展，土地溢值已经成为政府收入的一个重要组成局部。2023年各级地方政府土地出让年收入已经到达3．3万亿元的规模，相当于地方政府本级财政收入的63％（未包括在本级收入内），成为地方政府在常规预算收入以外的一大财源。房地产业估算利润也有1万多亿元，其中主要局部实际上也是来自土地。

但在目前体制下，土地收益的安排不合理，是导致地方政府腐败、三公消费过大、收入安排不合理的重要缘由。土地出让收入虽然按规定纳入了政府性基金预算治理，但实际上治理的严格程度和透亮度都仍旧很低。在财政部公布的《2023年全国政府性基金支出决算表》中，关于这项收入的使用只有两个数字：“国有土地使用权出让金收入安排的支出：预算数18260．64万元，决算数31052．26万元”。至于这笔相当于全国财政收入1／3的巨额资金都用在了什么地方，没有任何信息。这样的基金预算治理，可谓形同虚设。国家审计署还发觉，各地土地出让收入任意减免、未纳入基金预算治理的状况特别普遍。这给腐败、幕后交易以及公共资源的挥霍铺张留下了很大的空间，是当前收入安排扭曲的一个重要环节。

同时，土地出让收入把出让土地将来70年的收益，变成地方政府的一次性收入，抬高了土地价格和房产价格，导致当前的过度富强和对将来进展的透支，形成了畸形的地方政府鼓励机制，使地方政府过度热衷于土地开发和工程投资，热衷于推高土地和房产价格，以至于进展方式转换难以实现。这种不合理的鼓励机制还导致了各地政府强制拆迁、掠夺性开发的大事层出不穷，激化了政府和人民群众之间的冲突。

土地是不行再生资源，这种靠大规模土地开发出让推动的短期过度富强和政府高额收入，也是不行持续的。这种开发模式如不转变，一旦土地资源耗尽，经济必定陷入类似“荷兰病”的长期萧条。

因此，土地出让和土地收益安排制度的改革势在必行。以下是一个不成熟的初步改革思路，以供争论。

（1）全面推行房地产税改革，逐步用长期可持续的、制度化的房地产税代替地方政府的土地出让收入。这有几方面的好处：其一，房地产税是一个在土地使用全过程中可长期持续征收的税种，税源稳定，具有可持续性，有利于订正地方政府追赶土地开发眼前利益的短期行为，也有利于防止土地收益的挥霍铺张和流失。其二，增加了房地产持有的本钱，有利于抑制囤房炒房的投机行为，也有利于促进房价的合理回落。其三，有利于促进土地资源的节省和合理利用。房地产税收入应当作为地方政府的一个重要收入来源，纳入财政预算，承受制度化治理和各种监视。目前房地产税改革迟迟不能在全国范围推行，看来主要是由于触及了少局部人的既得利益，包括各相关部门政策制定者的利益在内。但是向既得利益屈服，必定导致进一步的经济失衡。

（2）为保障广阔中、低收入居民的利益，对每个居民家庭合理面积内的第一套房产应予以免税或在一个较长时期（可考虑10年20年范围）内免税。但应征房产税的适用范围不宜过窄，力度不应过小，否则将失去房产税改革的原来意义。房地产税的全面实行，会提高投机性购房、囤房的本钱，抑制投机需求，必将导致房价和地价的合理回落。这远远好于采纳行政性的限购政策抑制房价。同时，这将增加地方政府稳定和可长期持续的财政收入，但削减地方政府当期的土地出让收入，因此起到对后者的替代作用。为了减轻在高房价时期已购房居民的双重负担，也可以考虑对高房价时期购置的合理限度内的房产（例如其次套房产），赐予肯定期限（例如5年）的房产税免税期。

（3）在推动房地产税改革的同时，对土地出让收入的预算治理应当加强，使其详细化、制度化、透亮化，保证用于地方的长期进展和公众福利。为了平衡不同地区因地价巨大差异导致的苦乐不均，土地出让收入可改为地方和中心共享，中心收入局部用于补助欠兴旺农村地区。

（4）房地产税改革将在肯定程度