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迄止2025年中国社会福利体系的国际定位与国内执行评估报告

I.执行摘要

本报告旨在全面评估截至2025年中国社会福利体系的国际地位和国内执行现状。通过分析国际排名、体系构成、覆盖范围、保障水平、资金机制、地区差异、近期改革及其成效，并识别主要挑战，报告描绘了中国社会福利体系的全貌。

研究发现，中国在社会福利领域取得了显著进展，特别是在基本养老和医疗保险方面实现了近乎全民覆盖，这一成就在全球范围内引人瞩目。健康指标如人均预期寿命持续改善。然而，体系面临严峻挑战。国际比较显示，尽管覆盖广泛，中国的社会福利支出占GDP比重相对低于发达国家平均水平，养老金体系的可持续性尤其堪忧，在国际排名中得分较低，主要受人口老龄化加速和抚养比下降的影响。

国内执行层面，体系呈现出显著的碎片化特征，管理权限分散于不同部门和层级，导致地区间和城乡间在福利水平、资金能力和政策执行上存在巨大差异。户口（Hukou）制度仍然是造成社会福利领域不平等的核心因素，系统性地限制了数亿流动人口平等享有城市公共服务和社会保障的权利。尽管覆盖率高，但保障水平的“充分性”仍显不足，尤其是在城乡居民养老金、失业保险和最低生活保障（Dibao）方面，其保障力度可能难以满足维持体面生活或有效应对风险的需求。

2020年至2025年间，中国政府推出了一系列改革措施，旨在应对上述挑战，包括逐步提高法定退休年龄、深化医疗支付方式改革（如DRG）、扩大对新就业形态劳动者的工伤保障试点、推动社会保障服务数字化以及渐进式户口制度改革等。这些改革方向正确，但多采取渐进式或试点方式，其长期效果和能否根本解决结构性问题（如养老金可持续性、户口壁垒）尚待观察，且面临执行落地和公众接受度等方面的挑战。

总体而言，截至2025年，中国社会福利体系在覆盖广度上取得了历史性成就，但在保障深度、体系公平性与可持续性方面仍面临重大考验。未来的改革需要在扩大覆盖面的基础上，更加注重提升保障质量、促进制度整合与公平、确保财政可持续性，特别是要着力解决户口制度带来的结构性障碍，以实现更包容、更公平、更可持续的社会福利体系。

II.中国社会福利体系在国际背景下的定位（截至2025年）

评估一个国家社会福利体系的国际地位，通常需要考察其社会支出水平、关键福利项目（如养老金、医疗）的绩效排名以及核心健康指标。本节将基于现有数据，分析中国在这些方面的相对位置。

A.社会支出的比较视角

社会支出占国内生产总值（GDP）的比重是衡量一个国家福利投入力度的常用指标。经济合作与发展组织（OECD）的数据显示，其成员国的公共社会支出（包括养老金、医疗、失业救济、家庭福利等，需涉及资源再分配或强制参与，并由政府控制资金流）在2022年平均约占GDP的21%，但各国差异显著。例如，法国和意大利超过30%，而哥斯达黎加、爱尔兰、韩国、墨西哥和土耳其则低于15%。2019年的OECD平均水平为20%。

虽然现有的研究材料并未提供中国整体公共社会支出占GDP的可比OECD数据，但OECD的平均水平为评估中国提供了一个参照系。中国作为世界银行定义的中高收入国家和OECD的关键合作伙伴，其社会支出水平通常被预期低于OECD发达经济体的平均值。这种直接可比数据的缺乏，使得精确的国际排名变得困难，需要依赖特定项目（如养老金、医疗）的比较或更广泛的指标来间接评估中国的相对位置。这突显了在进行跨国福利比较时，数据可得性和方法论统一性的重要性。

B.养老金体系的国际排名：墨尔本美世CFA协会全球养老金指数（2024年）

墨尔本美世CFA协会全球养老金指数（MCGPI）是一项权威的跨国养老金体系评估。该指数从充足性（Adequacy，衡量福利水平）、可持续性（Sustainability，衡量体系长期财务健康度）和健全性（Integrity，衡量治理、监管和沟通）三个维度，对全球主要养老金体系进行评分和排名。

在2024年的评估中，中国在48个被评估的体系中排名第31位，总得分56.5分，评级为“C”级。这一排名低于波兰（56.8分），但高于马来西亚（56.3分）、巴西（55.8分）和日本（54.9分）等国。

表1：中国养老金体系排名（2024年墨尔本美世CFA协会全球养老金指数）

体系

总体排名

总得分

总体评级

充足性(40%)

可持续性(35%)

健全性(25%)

荷兰(第1)

1

84.8

A

86.3

81.7

86.8

冰岛(第2)

2

83.4

A

82.0

84.3

84.4

丹麦(第3)

3

81.6

A

84.0

82.6

76.3

中国

31

56.5

C

65.2(C)

37.8(D)

69.1(C)

新加坡

5

78.7

B+

79.8

74.3

83.0

日本

3